您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

冷静看待新《国家赔偿法》

刘长秋


　　2010年4月29日，十一届全国人大常委会第十四次会议在北京闭会，会议表决通过了《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称新《国家赔偿法》）。该法对行政赔偿、刑事赔偿、赔偿方式和计算标准等方面作出了很多新规定，在赔偿范围、赔偿标准上取得了重大进步，不仅完善了赔偿程序，畅通了赔偿范围，而且还历史性地规定了“精神损害抚慰金”的问题，使精神损害赔偿也被纳入了国家赔偿的范围。依据规定，该法将于2010年12月1日起实行。
　　作为完善我国社会主义法律体系的重要一步，新《国家赔偿法》的通过有着非比寻常的重大意义。该法的通过不仅使得我国国家赔偿的范围更加广泛、更加明确，赔偿的程序和赔偿的标准更加科学、更加完善，而且也使得法律的可操作性变得更强。例如，新法取消了原《国家赔偿法》有关违法归责原则的规定，使得公民因国家机关及其工作人员合法行使职权而遭受权益损害的情况也纳入国际赔偿的范围；新法取消了原《国家赔偿法》要求赔偿请求人申请刑事赔偿时须由赔偿义务机关进行确认的规定，简化了赔偿程序；新法增加了对精神赔偿进行了明确规定，使立法的内容更加人性化；新法增加了赔偿义务机关当场出具加盖本行政机关印章并注明收讫日期的书面凭证的规定，有利于赔偿义务机关赔偿义务的及时履行……。这些对于保护公民、法人和其他组织依法取得国家赔偿的权利，促使国家机关依法行使职权，化解社会矛盾、维护社会稳定以促进社会和谐等，显然都能起到极大的推动作用。就此而言，这样一部法律修正案的通过足以值得我们欢呼雀跃。然而，另一方面，在中国的特殊国情以及我国多年法治建设中所形成的“重立法而轻法律信用”的思维惯性并加之该法自身所内含的一些显见缺憾面前，对这样一部理论上有着重大意义之法律的通过，我们除了要抱以热烈的掌声和满腔的期望之外，恐怕更需要到是保持足够的冷静与理性；换言之，我们必须要清醒地预见到该法在我国法治实践中所能够发挥的实际作用与人们对它的过高期望之间所可能会出现的巨大反差，不宜过于迷信该法在公民权利救济方面的作用。
　　之所以不宜过于迷信该法在公民权利救济方面的作用而更应保持冷静与理性，首先与我国的特殊国情有着直接的关系。在我国，新《国家赔偿法》在理论上应当能够很好地发挥其自身在公民权利救济方面的作用，然而，多民族、多人口以及因此而带来的社会矛盾复杂的现实所必然招致的维稳需要，却决定了《国家赔偿法》不太可能会成为一部单纯追求权利救济的权益保障法，而更可能会是一部以“促和谐、求稳定”为首要目标的秩序维护法。在其首要价值目标在于追求社会稳定而非权利救济的背景下，《国家赔偿法》在公民权利救济方面所能够具有的作为就必然是有限的——至少要低于一部以权利救济为首要价值目标的《国家赔偿法》所能够发挥的作用！而就其规则设置及制度安排所显现出来的理念来看，无论是旧《国家赔偿法》还是新《国家赔偿法》，其首要着眼点显然都在于维护稳定而非权利救济，其责任追究方面的诉求要远大于其权利救济方面的需要。在这种背景下，无论新《国家赔偿法》相对于原《国家赔偿法》而言在立法内容的合理性上取得了多少进步，它都不太可能会在公民的权利救济方面显现出其本应为人们所关注和期待的作为。就此而言，过于迷信新《国家赔偿法》对公民权利救济方面的作用可能会无助于我们对这部法的理解与推进。
　　其次，对新《国家赔偿法》的认识保持足够的冷静与理性也是反思我国多年法治建设中所形成的“重立法而轻法律信用”之思维惯性的必然结果。因为从我国多年的法治实践来看，重立法建设而轻法律信用亦即轻视法律自身的贯彻实施，一直都是我国法治建设的一个流弊。而这一流弊直接导致了很多法律在我国都陷入了过于纸面化的怪圈，无法在实践中发挥其本应有的作用。《国家赔偿法》作为直接挑战国家公权的一部法，自然也难以例外。实际上，《国家赔偿法》在1995年1月1日生效实施之初，曾获得空前赞誉，人们寄希望于这部法律能“最大限度地减少冤假错案”，维护公民的合法权益。而对该法的这样一种高期待一直都有增无减，该法甚至曾一度被认为是中国法治建设过程中乃至中国民主法治史上的一个里程碑式的事件，人们对这部法律的期待与厚望由此不难见一斑！然而，相比于《国家赔偿法》的高调诞生以及其颁布和实施之初人们寄予它的厚望，这部法律的实施过程却是比较令人失望的。现实中，这部法律一直饱受“门槛高、标准低、范围窄、程序乱”等问题的困扰，远没有在公民权利救济方面发挥出应有的能量，以至被人们戏称为“国家不赔法”。这一点，无论是从曾经让我们感觉荒唐至极的“处女嫖娼案”上，还是从让我们洞见“自由不值钱”的“史延生案”中，抑或是从曾经让我们慨叹死权对抗公权之艰难的“胥敬祥案”里，都不难到印证。
　　在震惊全国的“处女嫖娼案”中，19岁少女麻旦旦被陕西泾阳县公安局以“卖淫”为名拘留，被迫两次做处女鉴定后，才得以证明清白。但最后的结果却是，作为受害人的麻旦旦不但在精神上所遭受的重大创伤无从弥补，而且总共只获得了74元的国家赔偿。在“史延生案”中，因“抢劫”被判处死刑缓期两年执行，后被证明是冤案的受害人史延生在被错误羁押5101天之后，最终仅获赔6000余元，以至引发了舆论关于“一天的自由才折价1元多”之唏嘘。而在历时多年终于通过司法路径得以洗清沉冤的“胥敬祥案”中，最终获得52万余元国家赔偿款的胥敬祥显然也并没有感受到一丝半毫的轻松，尤其是在经历了申请国家赔偿长达4年半的、历经无数次申诉和上访的艰难与苦盼之后……。由于我国多年法治建设中所形成的只强调立法建设而忽视法律信用建设之惯性思维的影响，《国家赔偿法》在运行15年期间所带给人们的失望与失落恐怕丝毫不会少于其最初所给予人们的期望与希望。以此观之，在后来的“清洁女工拾金案”中，因为证据不足而未被提起公诉的女清洁工梁丽之所以会在恢复自由之后决定放弃申请国家赔偿，所折射出的除了作为私权主体之个人在面对作为公权主体之国家时的无奈之外，更多的恐怕是对《国家赔偿法》这样一部法律的不信任！
　　而除去以上两个重要因素之外，作为公权力与私权利相互博弈之最新结果的新《国家赔偿法》在规则的设置与制度的安排上，显然也难以让我们对其能够在公民权利救济方面所发挥的作用抱有过高期待。尽管新法的修订较之与旧法而言具有了明显的进步，但显然依旧有一些缺憾。质言之，新法不但未能在行政不作为造成损害的国家赔偿方面获得突破，而且还对国外立法实践中普遍采纳的结果归责原则进行了妥协性变通，规定了“错拘在法定时限内不赔”及“错捕后酌定不起诉的不赔”两项可能会引发争议内容。而这些显然都会形成对新《国家赔偿法》发挥其私利救济功能带来不确定性影响。具体来说：新《国家赔偿法》未能在行政不作为造成损害的国家赔偿方面获得突破。从近年来我国不断发生的各类重大安全事故的成因上来看，无论是包括“三鹿奶粉事件”在内的重大食品安全事件的出现，还是包括“山西黑砖窑事件”在内的各类劳动侵权事件的发生，抑或是包括“山西疫苗事件”等在内的各类药品安全事故的形成，相关的行政主管机关都在其中扮演了行政不作为的不光彩角色，而这也成为导致这些重大事故发生的一个不容抹杀的原因。在这种情况下，要求政府为这类事件中的受害人买单则不但可以督促各级政府更好、更积极主动、尽职尽责地行使其自身职权，而且也完全合乎社会对公权的期望以及现代法治所追求之正义理念。但遗憾的是，新《国家赔偿法》却并没有在这方面获得突破。不仅如此，新《国家赔偿法》尽管取消了原法所确立的违法归责原则，并以“有条件”的结果归责赔偿原则取而代之，从而扩大了国家赔偿的范围，但作为结果归责赔偿之例外的“错拘在法定时限内不赔”及“错捕后酌定不起诉的不赔”却很容易成为行使侦查、检察职权的司法机关为其错拘错捕行为进行开脱的理由。正像有律师所评论的“‘错拘在法定时限内不赔’及‘错捕后酌定不起诉的不赔’两个规定就像两个不安全的尾巴，如果在执行中不加以严格限制，很容易被当成不赔偿的借口。”新法中的以上这些问题无疑都给该法在今后实施蒙上一层阴影，使该法的实效大打折扣！
　　立足于以上分析，笔者认为，对于新修正的《国家赔偿法》，我们固然要对其寄予足够的期望，并要为其内容之更具合理性、更加人性化和更富操作性而欢呼，但更需要清醒地认识到这部法律在运行过程中所可能会遭遇到的现实困难。因为毕竟，只有当我们对这样一部法律的认识保持足够的冷静和理性时，我们才能够坦然地接受其实然与应然之间所形成的巨大反差，也才能够为缩小这一反差做一些更务实的工作！在当前我国法治建设的成果尚不足以令全社会都保持和保证对法律所本应有的足够尊重更毋宁说信仰的情况下，这对我们而言显然是更有意义的！

------本文《发表于《社会观察》2010年第6期。


刘长秋(shangujushi@sina.com)
（200020 上海社会科学院法学研究所）


广东省江门市人民政府办公室


关于印发江门市整合路桥收费站专项资金管理试行办法的通知

江府办［2010］8号


各市、区人民政府，市有关单位：

《江门市整合路桥收费站专项资金管理试行办法》业经市人民政府同意，现印发给你们，请结合《江门市车辆通行费年票制试行办法》（江府［2009］45号）一并认真贯彻执行。





江门市人民政府办公室

二〇一〇年一月二十八日



江门市整合路桥收费站专项资金管理试行办法



第一章〓总〓则



第一条　为加强对我市整合路桥收费站专项资金的管理，保证资金安全、合理、有效使用，根据《江门市车辆通行费年票制试行办法》以及《会计法》的有关规定，特制定本办法。



第二章　资金的筹集



第二条　整合路桥收费站专项资金（以下简称“专项资金”）来源主要有：

　（一）车辆通行费（年费）［以下简称“通行费（年费）”］收入；

　（二）每年由市本级和各市、区政府统筹的补贴资金收入。

第三条　通行费（年费）的征收管理工作由市路桥收费管理中心（以下简称“管理中心”）负责，具体的征收工作由管理中心委托市公路局和各市、区交通公路部门办理。

第四条　通行费（年费）收入实行“收支两条线”管理。

第五条　管理中心按国家有关规定，在国有或国有控股商业银行开设通行费（年费）收入汇缴专户（以下简称“汇缴专户”），并报市财政局备案。该帐户除办理通行费（年费）收入划缴财政专户支出外，不得发生其他业务支出。

第六条　各收费单位必须将每天收到的通行费（年费）收入全额缴入管理中心开设的汇缴专户。管理中心必须于每月5日、15日、25日（遇假日顺延）将截止到当日汇缴专户全部的通行费（年费）收入缴入市财政专户。任何单位不得隐瞒、截留、坐支、挪用、扣压通行费（年费）收入。

第七条　财政补贴资金由市本级和各市、区政府统筹，统筹的原则和方法是：

（一）台山、开平、鹤山、恩平四市以江门市政府下达的年度通行费（年费）征收额度为考核指标，当年完成考核指标的，不需统筹上缴财政补贴资金；当年未能完成考核指标的，相关市按欠收额度统筹上缴财政补贴资金；超额完成考核指标的，超收部分纳入市整合路桥收费站风险基金，用于冲减相应市以后年度因通行费（年费）欠收而上缴的财政补贴。

（二）市本级和蓬江、江海、新会三区继续维持原江门市区年票制政府分担财政补贴资金机制，蓬江、江海、新会三区以2009年分担的补贴资金额度为基数。新会区如未能完成当年通行费（年费）征收考核指标的，需按欠收额度在原分担补贴资金基数上增加统筹上缴财政补贴资金；超额完成考核指标的，超额部分纳入市整合路桥收费站风险基金，用于冲减该区以后年度因通行费（年费）欠收而上缴的财政补贴。

（三）市本级除继续承担原江门市区年票制2009年本级统筹财政补贴资金额度外，对试行全市年票制和珠中江三市汽车年票互认所增加的财政补贴资金由江门市本级财政垫支。

（四）通行费（年费）收入每年增加部分，除适当调增对路桥项目公司的补偿外，余下全部用于解决由市本级财政垫支的新增财政补贴资金。

第八条　每年由市本级和各区政府负责筹集的补贴资金，实行分季上划，每个季度第一个月上旬上划全年应统筹补贴资金预算额的1/4，款项缴入市财政专户。各市、区财政和有关单位应及时上划补贴资金，因划款不及时而引起的经济损失，由划款不及时的单位承担。

第九条　市财政局定期向市政府汇报各市、区政府和有关单位负责筹集的补贴资金的收缴情况。如资金不能及时到位，应提请市政府发出催缴通知书催缴。



第三章　资金的使用管理



第十条　管理中心须每年编制年度专项资金收支计划及人员、公用经费等费用支出计划，报市政府审批后执行。

第十一条　管理中心必须按国家有关规定，在国有或国有控股商业银行分别开设专项资金专户和经费存款帐户，并报市财政局备案。

专项资金专户除办理支付各收费项目公司或项目主管单位的补偿资金支出外，不得发生其他支出业务。

第十二条　市财政局应根据收支计划和征收进度情况，于每月前5个工作日内，将上月的补偿资金和当月管理中心征收经费划给管理中心，管理经费划入其经费存款帐户，补偿资金划入专项资金专户。

第十三条　管理中心采取按月支付的方式，于每月月终后10个工作日内，按支出计划，从专项资金专户中支付给各收费项目公司或项目主管单位。

第十四条　管理中心从征收的通行费（年费）收入中按一定比例计提征收经费，具体计提比例由管理中心根据征收情况制定方案报市政府审定，统筹用于安排管理中心人员、公用经费等费用支出以及对代征单位的经费补贴支出。



第四章　票据管理



第十五条　征收通行费（年费）统一使用省财政厅印刷的车辆通行费（年费）专用票据。票据由管理中心到市财政部门领购。

第十六条　通行费（年费）专用票据的购领、使用、保存和核销要严格按照《广东省行政事业性收费、政府性基金和罚没财政票据管理办法》的有关规定执行。



第五章　资金的监督



第十七条　市交通、财政、发改、审计、监察等部门要认真履行各自职责，对通行费（年费）的收缴、补偿资金的拨付实行监督。市交通运输局要加强和完善有关制度，严肃查处各种违法违规行为，加强对管理中心的日常监督。

第六章　报告制度



第十八条　管理中心每月要向市交通运输局、市财政局报送财务报表，每半年向市审计局报送财务报表。

第十九条　管理中心年终后要向市交通、财政、发改、物价、审计、监察等部门报告通行费（年费）的收缴、补偿专项资金的拨付情况和经费的收支情况。

第二十条　市交通运输局年终后要将管理中心通行费（年费）的征收、补偿专项资金的拨付情况向市政府专题报告，同时抄送各市、区政府，并以适当方式向社会公开。