也谈公路两侧建筑控制区的法律性质及相关问题
刘建昆
刘建民法官在《谈公路两侧建筑控制区的法律性质及相关问题》一文（http://www.dffy.com/sifashijian/sw/200506/20050611181339.Htm）就实定法上公路两侧建筑控制区的一些问题做了研究，在行政法学学者关注点大多局限于“理论”的情况下，这种实务部门的研究能更加着眼于法治的所谓的“本土资源”，是一件十分值得赞赏的事情。
与其他一些国家一样，公路也是我国的法定公物种类。从公物法角度观察，两侧建筑控制区在世基于道路公物的扩展、保护等需要，而划定的一定区域，在这些区域上实施建筑管制。在公物法上这一制度有必要作进一步的深入观察。
一、公物法上的建筑控制区
《公路法》第五十六条明确规定：“除公路防护、养护需要外，禁止在公路两侧的建筑控制区修建建筑物”。《公路保护条例》征求意见稿第二十八条表述为“[建控区划定]县级以上人民政府应当依法划定公路的建筑控制区范围，并向社会公告。公路建筑控制区的范围，从公路用地外侧起起向外的距离不小下列限值：（一）国道20米、省道15米、县道10米、乡道5米；（二）高速公路30米；（三）互通立交和特大型桥梁50米”。
刘建民法官介绍说：“公路控制区的土地权属性质不变，并非实际征用地。”“一是现行法律并无明文规定应将其征为国有；二是国家没有必要用巨额资金征为国有予以闲置；三是土地权属性质不变有利于发挥土地的最大效益，农民仍可以种庄稼、搞养殖等。但是，公路控制区范围内行为和权利是受限制的，表现为永久性建筑物禁止建设，已有建筑物的翻建、改建、扩建受限，且有随时被责令拆除的风险。”
那么，在公物法上，这种与公物本体相邻，额外附加了行政法上的义务的不动产，能否构成公物的组成部分？在水法上，河道管理中也有类似的“护堤地”制度，有些护堤地也未经划拨或者征用和直接归属河道管理部门。我们认为，未经划拨或者征用并由公物行政机关管理，则不宜作为该法定种类的公物。然而如何在法理上解释公物行政机关对非公物的管理呢？理论上有两种学说与之相关：
（一）不动产公物与其他不动产的相邻关系和地役权学说。在民法上相邻管理理论中，相邻不动产互相负有一定的权利义务。我国《物权法》也设立了地役权制度，允许通过民法上的合同为不动产设定“地役权”。不动产相邻关系各方基于民法上的规定互相负有一定的权利义务，地役权系基于合同而承担一定的权利义务。公物法理论也认为，公物“沿线”的不动产的所有者和管理者，享有对该公物的“依赖利用”或者“加重的一般使用”；允许在公物上通过特许户或许可在公物上设定权利。但是这种利用是属于单向的，只能解释相关人在不动产公物上的权利义务。同时公物不动产在管理中的公法特性决定了，尽管民法和行政法在这一问题上有基本原则上的相通之处，但是并非可以直接援引有关理论。
（二）“准征收”学说。美国联邦最高法院认为财产权虽然可于某程度内被管制，但若太过分，便会构成管制准征收，我国台湾地区大法官也采取了名为特别牺牲的类似概念。准征收的构成要件包括四项,即财产权、损害事实、公共利益和特别牺牲。准征收又分为占有准征收与管制准征收。占有准征收是指对不动产财产永久性物理占有，而管制准征收是指政府按照经济管制法规等的规定而使公民私有不动产财产权受损的情形。但是这些理论均是司法部门在司法救济过程中形成的，对于行政执法的指导意义有限。
（三）日韩行政法中“预定的公物”学说。日本学者盐野宏在其著作《行政法》中介绍日本法上存在一种预定的公物“预定公物，是指尚未成为公物，但预定将成为公物，对其管理处分予公共规制的物。在这种意义上，这并不是公物的分类。预定公物的概念，是以作为制定法的公物管理法为前提的，公园预定地、河川预定地、道路预定地即是其例。”我们认为，可以将公路上的“建设控制区”认为是公物法上的“预定的公物”，由公物管理机关对预定的公物执行公物警察权。
二、规划法上的建筑控制区
《公路法》第五十六条第二款“前款规定的建设控制区的范围，由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，依照国务院的规定划定”。
我国实施城乡建设的规划控制制度。在规划法的实务中，也存在基于编定的城乡规划而对一定区域实施建设控制的情况。这些建设控制大致可以分为两类，一类就是前述的有法律强制性规定，而为规划部门在编制规划时予以确认的建设控制区。另一类则是规划部门基于自身的职权，自己裁量编入规划的建筑控制区。区别这两种“建设控制”的意义在于，前者一般由其他行政机关（如国土行政部门、交通行政部门、水务行政部门、城市管理行政部门）实施预定公物的警察权保护，后者则由规划部门执法自行执法。因此前者是具有优先管辖权的，也可以作为《城乡规划法》第六十四条和六十六条规划部门执法权的例外情形。
在大多数情况下，预定的公物的管理部门与规划部门具有共同的管理目标，对于相关违法建筑的认定上也不应该存在不同。但是，由于规划的编制中的复杂性等原因，实践中已经存在预定的公物管理中不同行政机关的发生的矛盾现象。例如在网上发现的一个案例：2006年2月24日，英山县公路段路政员巡查发现，当事人段某在省道201中大线65K+600M处公路左侧距公路边坡坡脚9米处新建长11.7米、宽10米，共计面积117平方米的砖混结构楼房，该楼房基础已经建成，第一层砖已做2米高。英山县公路段路政员认定为违法建筑，依照处罚程序下达了相关路政法律文书，责令停止违法行为并限期拆除，当事人段某以经城建、国土部门审定并核发《建设用地规划许可证》、《个人用地批准通知书》为由，不服向县人民政府提出申请复议。
在该案中，当地规划行政部门无视《公路法》等法规的规定，对预定的公物没有编入规划，甚至依据该规划发放了《建设工程规划许可证》。这一现象是值得警惕的。
二○○九年十月三十日
交通部关于发布《中华人民共和国交通部公路汽车零担货物运输统计指标及计算方法的规定》的通知(废止)
交通部
交通部关于发布《中华人民共和国交通部公路汽车零担货物运输统计指标及计算方法的规定》的通知
1987年8月22日，交通部
各省、自治区、直辖市及计划单列市交通厅（局）：
现将《中华人民共和国交通部公路汽车零担货物运输统计指标及计算方法的规定》（以下简称《规定》）随文发布，于一九八七年十月一日起实行。
我部一九八五年（85）交公路1762号通知下发的《汽车零担货物运输情况季报表》，请仍按原规定时间上报。但指标的计算方法，凡与本《规定》有抵触的，均按本《规定》执行。在执行中有何问题，请及时告我部公路局。
附：公路汽车零担货物运输统计指标及计算方法的规定
总 则
为及时掌握汽车零担货物运输的情况，科学地组织生产，提高管理水平，指导汽车零担货物运输健康发展，并为编制运输计划和发展规划提供依据，特制定本规定。
凡从事公路汽车零担货物运输的县和县以上的运输企业，均属本规定统计范围。
第一章 基本情况的统计指标
第一节 基本情况指标设置
1．零担站点实有数：指报告期末实际办理零担货物运输业务的站点数。一、二、三级零担站分别统计。计算单位：个。
2．开行班线：指报告期末实际开行的零担班线。计算单位：条。
跨省班线：指省际之间的零担货运线路。以开办跨省零担货运的两省（自治区、直辖市）协议中的起点、终点为一条班线。中途经过的省、自治区、直辖市不再统计。
跨地（市）班线：指省（自治区、直辖市）内连接各地（市）之间的零担货运线路。以开办地（市）零担运输协议或批复中的起点、终点为一条班线，中途经过的地（市）不再统计。
地（市）内班线：指地（市）内开办的零担货运线路，以上级主管部门批复中的起点、终点为一条班线。
县境内班线：指县内开办的零担货运线路，以县主管部门批复中的起点、终点为一条班线。
3．班线里程：指报告期末已开行零担运输班线的计费里程之和。计算单位：公里。
开行班线、班线里程：按跨省、跨地（市）和地（市）、县内分类统计。上一级单位在汇总时要剔除重复部分。
4．营运里程：指报告期末本统计区域内零担班车的通车里程之和。计算单位：公里。计算时剔除零担班线的重复里程。
5．平均站距：指报告期末所辖范围内各站点之间的平均距离。计算单位：公里。计算公式：
营运里程之和
平均站距（公里）＝－－－－－－
站点实有数
6．开行班次：指报告期内始发站按规定班期实际开行（包括临时加班的）班次，不论是否满载，均统计为一个开行班次。由始发站负责统计。计算单位：班次。
7．期末职工人数：指报告期最后一天，零担站专门从事零担货物运输的业务人员、行政管理人员及后勤服务人员的总和（包括计划内临时用工）。计算单位：人。
8．库房有效面积：指报告期末能堆放零担货物的库房实有面积。自有库房和租赁库房分别统计。计算单位：平方米。
9．营运车数、吨位：指报告期末实有零担运输箱式车辆、总吨位。临时代用的和专用于接取送达短途零担货物的车辆实有数、吨位，另行分别统计。单位：辆、吨位。
10．机构设备数：指报告期末用于装卸零担货物的机械实有数。计算单位：台。第二节 基本情况统计的原始资料
基本情况统计的原始资料有：零担运输协议、固定资产登记台帐和劳动工资报表。第三节 基本情况指标的管理
基本情况指标由零担站、车队分别统计，由主管单位汇总后报上一级交通运输主管部门。
第二章 生产量的统计指标
第一节 生产量指标设置
1．受理量：指报告期内零担站受理的零担货物实际重量。计算单位：吨。
2．受理件数：指报告期内零担站受理的零担货物总件数。计算单位：件。
3．发送量：指报告期内零担站发出零担货物的数量，包括受理和中转的发送量，不包括短距离移仓倒运及车辆中途抛锚、肇事接驳的运量。计算单位：吨。
4．吞吐量：指报告期内零担站发出与到达的零担货物的数量。包括中转收、发量的总和。计算单位：吨。
5．货运量：指报告期内零担箱式车（包括代用车）运输终了的零担（整车）货物重量总和。计算单位：吨
6．货物周转量：指报告期内实际运输的每批零担（整车）货物重量分别乘其运输里程综合数。计算单位：吨公里。
7．平均运距：指报告期内实际运输的零担货物的平均移动距离。计算单位：公里。计算公式：
货物周转量
平均运距（公里）＝－－－－－
货运量
第二节 生产量统计的原始资料
生产量统计的原始资料有：零担运输托运单、货票、交接清单，行车路单等。第三节 生产量指标的管理
第一节中一至四项由零担站统计，五至七项由车队统计，经主管单位汇总后，报上一级交通运输主管部门。
第三章 生产效率的统计指标
第一节 生产效率指标设置
1．车站全员劳动生产率：指报告期内零担站完成的货物吞吐量与同期车站全员职工平均人数之比。反映零担站的劳动效率。计算单位：吨／人。计算公式：
货物吞吐量
车站全员劳动生产率（吨／人）＝－－－－－－－－－－
车站全员职工平均人数
2．平均堆存期：指报告期内每吨货物自进库场开始至出库场为止所堆存的平均时间。计算单位：天。计算公式：
货物堆存吨天数
平均堆存期（天）＝－－－－－－－
出库货物吨数
货物堆存吨天数系指报告期内库场堆存货物的吨数与其堆存
天数的乘积的总和，或报告期内每天库场结存吨数及出库场吨数
的累计数。计算公式：
货物堆存吨天数＝每天库场结存吨数之和＋每天出库场货物吨数之和。
3．完好率；
4．工作率；
5．平均车日行程；
6．里程利用率；
7．实载率；
8．车吨月产
第三至八项指标按照《中华人民共和国公路运输统计指标及计算方法规定》（一九八三年第三版）进行统计。第二节 生产效率统计的原始资料
生产效率统计的原始资料有：零担运输货票、交接清单、劳动工资报表、固定资产登记台帐、车辆动态记录、行车路单等。第三节 生产效率指标的管理
第一节中一、二项由零担站统计，其它指标由车队统计，主管单位汇总后报上一级交通运输主管部门。
第四章 工作质量的统计指标
第一节 工作质量指标设置
1．班车正班正期率：指报告期内班车实际按规定班期开行的班次占计划班次的比重。计算公式：
班车正班正期率（％）
报告期计划班次－报告期缺误班次
＝－－－－－－－－－－－－－－－ｘ100％
报告期计划班次
2．开票差错率：指报告期内开出差错票数占开票总票数的比重。计算公式：
报告期内开票差错票数
开票差错率（万分之）＝－－－－－－－－－－×10，000万分之
同期开票总票数
3．交付差错率：指报告期内零担站零担货物交付（到达、入库、出库）的差错件数占总运达交付件数的比重。计算公式：
报告期交付货物差错件数
交付差错率（万分之）＝－－－－－－－－－－－×10，000万分之
同期交付货物总件数
4．货损率、货差率、赔偿金额、货运质量事故赔偿率指标的统计，按（83）交公路字1070号通知《关于汽车货物运输质量指标统计和考核的具体规定》（试行）进行计算。第二节 工作质量统计的原始资料
工作质量统计的原始资料有商务事故记录薄。第三节 工作质量指标的管理
本章第一节中一至三项指标为零担站参考指标，不做统一上报要求，四至七项由零担站、队分别统计，主管单位汇总后报上一级交通运输主管部门。
第五章 经济效益的统计指标
第一节 经济效益指标设置
1．零担站业务收入：指报告期内零担站收运零担货物所提组货劳务费、车辆站务费、仓储理货费等业务收入。计算单位：元。
2．零担站业务支出：指报告期内零担站业务应负担的各项支出。计算单位：元。
3．零担业务单位成本：指报告期内零担站单位吞吐量（吨）应负担的支出。计算单位：元／吨。计算公式：
报告期内零担站业务支出
零担站业务单位成本＝－－－－－－－－－－－
同期零担货物吞吐量
4．零担站业务利润总额：指报告期内零担站业务的利润总额。计算单位：元。计算公式：
零担站业务利润总额＝报告期内零担站业务收入－同期零担站业务支出
－营业税金－工资增长费用－教育费附加＋营业外收
入－营业外支出
5．零担站业务单位利润：指报告期内零担站单位吞吐量（吨）所创造的利润。计算单位：元／吨。计算公式：
报告期内零担站业务利润总额
零担站业务单位利润＝－－－－－－－－－－－－－
同期零担货物吞吐量
6．零担车营运收入：指报告期内零担车辆的运费收入（包括整车运输收入）。计算单位：元。
7．零担车总成本：指报告期内零担车完成运输总量应负担的全部费用。计算单位：元。
8．零担车单位成本：指报告期内零担车完成单位运输量（千吨公里）应负担的费用。计算单位：元／千吨公里。计算公式：
零担车单位成本
报告期内零担车总成本
＝－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
同期零担货物换算周转量（吨公里）÷1000
第二节 经济效益统计的原始资料及指标的管理
经济效益统计的原始资料有：汽车零担货票、运杂费汇总结算单、路单、成本计算表等，由零担站、车队分别统计，主管单位汇总后报上一级交通运输主管部门。
附 则
1．各级交通运输主管部门、汽车零担运输主管单位对汽车零担运输统计指标必须建立相应的统计报表和统计工作制度，并经常指导、检查、督促基层搞好统计工作。
2．各省、自治区、直辖市交通厅（局）可根据本统计方法规定的原则，结合本地区的具体情况作某些必要的补充规定，补弃规定应报部批准。
3．本规定解释权属交通部。各单位在执行中遇有问题和意见，应及时反映，以便研究解决，不得自行修改。
