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商业银行信用风险内部评级体系监管指引

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 06:06:17  浏览:8798   来源:法律资料网
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商业银行信用风险内部评级体系监管指引

中国银行业监督管理委员会


商业银行信用风险内部评级体系监管指引

中国银行业监督管理委员会
2008年9月18日


第一章 总则

第一条 为规范商业银行内部评级体系开发和运作,促进商业银行提高信用风险管理水平,保障商业银行安全稳健运行,根据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》等法律法规,制定本指引。
第二条 本指引适用于《中国银行业实施新资本协议指导意见》确定的新资本协议银行和自愿实施新资本协议的其他商业银行。
第三条 商业银行采用内部评级法计量信用风险资本要求,应按照本指引要求建立内部评级体系。
第四条 本指引所称内部评级体系包括对主权、金融机构和公司风险暴露(以下简称非零售风险暴露)的内部评级体系和零售风险暴露的风险分池体系。
第五条 内部评级体系应能够有效识别信用风险,具备稳健的风险区分和排序能力,并准确量化风险。内部评级体系包括以下基本要素:
(一)内部评级体系的治理结构,保证内部评级结果客观性和可靠性。
(二)非零售风险暴露内部评级和零售风险暴露风险分池的技术标准,确保非零售风险暴露每个债务人和债项划入相应的风险级别,确保每笔零售风险暴露划入相应的资产池。
(三)内部评级的流程,保证内部评级的独立性和公正性。
(四)风险参数的量化,将债务人和债项的风险特征转化为违约概率、违约损失率、违约风险暴露和期限等风险参数。
(五)IT和数据管理系统,收集和处理内部评级相关信息,为风险评估和风险参数量化提供支持。
第六条 商业银行应建立独立的验证体系,确保内部评级及风险参数量化的准确性和稳健性。
第七条 商业银行应确保内部评级在信用风险管理中得到充分应用。
第八条 中国银行业监督管理委员会依据本指引对商业银行内部评级体系进行监督检查。

第二章 内部评级体系的治理结构

第九条 商业银行应建立完善的内部评级体系治理结构,明确董事会及其授权的专门委员会、监事会、高级管理层和相关部门的职责和内部评级体系的报告要求。
第十条 商业银行董事会承担内部评级体系管理的最终责任,并履行以下职责:
(一)审批本银行内部评级体系重大政策,确保内部评级体系设计、流程、风险参数量化、IT系统和数据管理、验证和内部评级应用满足监管要求。
(二)批准本银行内部评级体系实施规划,并充分了解内部评级体系的政策和流程,确保商业银行有足够的资源用于内部评级体系的开发建设。
(三)监督并确保高级管理层制定并实施必要的内部评级政策和流程。
(四)至少每年对内部评级体系的有效性进行一次检查。
(五)审批或授权审批涉及内部评级体系的其他重大事项。
第十一条 商业银行高级管理层负责组织内部评级体系的开发和运作,明确对内部评级和风险参数量化技术、运行表现以及相关监控措施的相关要求,制定内部评级体系设计、运作、改进、报告和评级政策,确保内部评级体系持续、有效运作。高级管理层具体履行以下职责:
(一)根据董事会批准的内部评级体系实施规划,配备资源开发、推广、运行和维护本银行的内部评级体系。
(二)制定内部评级体系的配套政策流程,明确相关部门或人员的职责,制定并实施有效的问责制度。必要时,高级管理层应对现有信用风险管理政策、流程和监控体系进行修改,确保内部评级体系有效融入日常信用风险管理体系中。
(三)监测内部评级体系的表现及风险预测能力,定期检查信用风险主管部门监控措施执行情况,定期听取信用风险主管部门关于评级体系表现及改进情况的报告。
(四)向董事会报告内部评级政策重大修改或特例事项的可能影响。
(五)组织开展相关培训,增强本行工作人员对内部评级体系的理解。
第十二条 商业银行应建立一整套基于内部评级的信用风险内部报告体系,确保董事会、高级管理层、信用风险主管部门能够监控资产组合信用风险变化情况,并有助于验证和审计部门评估内部评级体系有效性。根据信息重要性、类别及报告层级的不同,商业银行应明确内部报告的频度和内容。报告应包括以下信息:
(一)按照评级表述的信用风险总体情况。
(二)不同级别、资产池之间的迁徙情况。
(三)每个级别、资产池相关风险参数的估值及与预期值的比较情况。
(四)内部评级体系的验证结果。
(五)监管资本变化及变化原因。
(六)压力测试条件及结果。
(七)内部审计情况。
第十三条 商业银行应指定信用风险主管部门负责内部评级体系的设计、实施和监测。信用风险主管部门应独立于贷款发起及发放部门,负责人应直接向高级管理层汇报,并具备向董事会报告的途径。信用风险主管部门的职责应包括:
(一)设计和实施内部评级体系,负责或参与评级模型的开发、选择和推广,对评级过程中使用的模型承担监控责任,并对模型的日常检查和持续优化承担最终责任。
(二)检查评级标准,检查评级定义的实施情况,评估评级对风险的预测能力,定期向高级管理层报送有关内部评级体系运行表现的专门报告,确保高级管理层对内部评级体系的日常运行进行有效的监督。
(三)检查并记录评级过程变化及原因,分析并记录评级推翻和产生特例的原因。
(四)组织开展压力测试,参与内部评级体系的验证。
(五)编写内部评级体系报告,包括违约时和违约前一年基于评级的历史违约数据、评级迁徙分析以及对关键评级标准趋势变化的监控情况等,并每年应最少两次向高级管理层提交报告。
第十四条 商业银行内部审计部门负责对内部评级体系及风险参数估值的审计工作。审计部门的职责应包括:
(一)评估内部评级体系的适用性和有效性,测试内部评级结果的可靠性。
(二)审计信用风险主管部门的工作范围和质量,评估相关人员的专业技能及资源充分性。
(三)检查信息系统的结构和数据维护的完善程度。
(四)检查计量模型的数据输入过程。
(五)评估本银行持续符合本指引要求的情况。
(六)与高级管理层讨论审计过程中发现的问题,并提出相应的建议。
(七)每年一次向董事会报告内部评级体系审计情况。
第十五条 商业银行应就内部评级体系的治理建立完整的文档,证明其能够持续达到本部分的要求,为监管部门评估其内部评级体系的治理有效性提供支持。文档应至少包括:
(一)董事会职责以及董事会履职情况。
(二)高级管理层职责以及高级管理层履职情况。
(三)信用风险主管部门的职责、独立性以及履职情况。
(四)基于内部评级的信用风险报告制度及执行情况。
(五)内部评级体系的内部审计制度及执行情况。
(六)内部评级体系的外部审计情况。
(七)相关会议纪要、检查报告和审计报告等信息。

第三章 非零售风险暴露内部评级体系的设计

第一节 总体要求
第十六条 商业银行应通过内部评级确定每个非零售风险暴露债务人和债项的风险等级。
商业银行可以对低风险业务或不能满足评级条件的风险暴露采取灵活的处理方法,但评级政策应详细说明处理方式,并报监管部门备案。
第十七条 商业银行可以采用计量模型方法、专家判断方法或综合使用两种方法进行评级。商业银行对不同非零售风险暴露可选用不同方法,但应向监管部门证明所选方法能够准确反映评级对象的风险特征。
第十八条 商业银行债务人评级范围应包括所有债务人与保证人。同一交易对手,无论是作为债务人还是保证人,在商业银行内部只能有一个评级。
第十九条 商业银行应对每笔债项所对应的所有单个法律实体分别评级。
第二十条 商业银行应对非零售风险暴露债务人的每笔债项进行评级。
第二十一条 非零售风险暴露内部评级的技术要求包括评级维度、评级结构、评级方法论和评级时间跨度、评级标准、多种评级方法处理、模型使用和文档化管理等八个方面。
第二节 评级维度
第二十二条 非零售风险暴露的内部评级包括债务人评级和债项评级两个相互独立的维度。
第二十三条 债务人评级用于评估债务人违约风险,仅反映债务人风险特征,一般不考虑债项风险特征。违约债务人的违约概率为100%;商业银行可以设定1个违约债务人级别,也可以根据本银行管理需要按预期损失程度设定多个违约债务人级别。
第二十四条 同一债务人不同债项的债务人评级应保持一致。
第二十五条 债务人级别应按照债务人违约概率的大小排序;若违约债务人级别超过1个,违约债务人级别应按照预期损失大小排序。
第二十六条 商业银行采用高级内部评级法,应通过独立的债项评级评估债项的损失风险,债项级别按照违约损失率大小排序。商业银行应考虑影响违约损失率的所有重要因素,包括产品、贷款用途和抵质押品特征等。对违约损失率有一定预测能力的债务人特征,也可以纳入债项评级。经监管部门认可,商业银行可以对不同资产考虑不同风险因素,以提高风险估计的相关性和精确度。
第二十七条 商业银行采用初级内部评级法,债项评级可以基于预期损失,同时反映债务人违约风险和债项损失程度;也可以基于违约损失率,反映债项损失的风险。债项评级应按照债项违约损失的严重程度排序。
第三节 评级结构
第二十八条 商业银行应设定足够的债务人级别和债项级别,确保对信用风险的有效区分。信用风险暴露应在不同债务人级别和债项级别之间合理分布,不能过于集中。
第二十九条 商业银行债务人评级应最少具备7个非违约级别、1个违约级别,并保证较高级别的风险小于较低级别的风险。根据资产组合的特点和风险管理需要,商业银行可以设定高于本指引规定的债务人级别,但应保持风险级别间排序的一致性和稳定性。
第三十条 若单个债务人级别风险暴露超过所有级别风险暴露总量的30%,商业银行应有经验数据向监管部门证明该级别违约概率区间合理并且较窄,该级别中所有债务人的违约概率都在该区间内。
第三十一条 商业银行应避免同一债项级别内不同风险暴露的违约损失率差距过大。债项评级的标准应基于实证分析,如果风险暴露在特定债项级别的集中度较高,商业银行应保证同一级别内债项的损失严重程度相同。
第四节 债务人评级方法论和时间跨度
第三十二条 商业银行可以采取时点评级法、跨周期评级法以及介于两者之间的评级方法估计债务人的违约概率。
第三十三条 商业银行的债务人评级应同时考虑影响债务人违约风险的非系统性因素和系统性因素。商业银行应向监管部门说明所采取的评级方法如何考虑系统性风险因素的影响,并证明其合理性。
前款所称非系统性因素是指与单个债务人相关的特定风险因素;系统性因素是指与所有债务人相关的共同风险因素,如宏观经济、商业周期等。
第三十四条 商业银行应估计债务人未来一年的违约概率。监管部门鼓励商业银行采用长于一年的时间跨度。
第三十五条 商业银行的债务人评级既要考虑债务人目前的风险特征,又要考虑经济衰退、行业发生不利变化对债务人还款能力和还款意愿的影响,并通过压力测试反映债务人的风险敏感性。如果数据有限,或难以预测将来发生事件对债务人财务状况的影响,商业银行应进行保守估计。
第五节 评级标准
第三十六条 商业银行应书面规定评级定义、过程和标准。评级定义和标准应合理、直观,且能够有意义地区分风险。
评级定义应包括各级别风险程度的描述和各级别之间风险大小的区分标准。
评级标准应与商业银行的授信、不良贷款处置等政策保持一致性。
第三十七条 商业银行的评级标准应考虑与债务人和债项评级相关的所有重要信息。商业银行拥有的信息越少,对债务人和债项的评级应越保守。商业银行的内部评级可以参考外部评级结果,但应同时保证考虑了其他相关信息。
第三十八条 商业银行应确保评级定义的描述详细、可操作,以便评级人员对债务人或债项进行合理划分。不同业务线、部门和地区的评级标准应保持一致;如果存在差异,应对评级结果的可比性进行监测,并及时完善。
第三十九条 商业银行采用基于专家判断的评级时,应确保评级标准清晰、透明,以便监管人员、内审人员和其他第三方掌握评级方法、重复评级过程、评估级别的适当性。
第四十条 商业银行可将外部评级结果应用于内部评级,但不能仅依赖外部评级进行评级,并满足下列条件:
(一)了解外部评级工具考虑的风险因素和评级标准,确保外部评级的结构与内部评级保持一致。
(二)有能力分析外部评级工具的预测能力。
(三)评估使用外部评级工具对内部评级的影响。
第六节 模型使用
第四十一条 信用风险计量模型应在评估违约特征和损失特征中发挥重要作用。由于信用风险计量模型仅使用部分信息,商业银行应通过必要的专家判断保证内部评级考虑了所有相关信息。专家判断应考虑模型未涉及的相关信息。商业银行应就专家判断和模型结果如何结合建立书面的指导意见。
第四十二条 商业银行使用以模型为基础的内部评级体系时,应监测计量模型的预测能力,持续改进模型表现。商业银行应有能力评估模型局限性,建立人工复议程序,检查并控制模型错误。
第四十三条 商业银行可以根据业务的复杂程度以及风险管理水平建立多种评级体系,并保证每个评级体系都符合本指引的要求。商业银行应对各评级体系进行准确性和一致性的验证。
第四十四条 商业银行应定期进行模型验证,包括对模型准确性和稳定性的监控、模型之间相互关系的复议以及模型预测结果和实际结果的返回检验。
第四十五条 商业银行应能证明用于建模的数据代表了商业银行资产组合的规模和特点,建立定期评估建模数据的准确性、完整性和适当性的程序,确保基于建模数据的风险参数较好应用于本银行信贷组合。
第四十六条 商业银行应充分了解评级模型的基本假设,评估假设与现实经济环境的一致性。在经济环境发生改变时,商业银行应确保现有模型能够适用改变后的经济环境,评级结果差异在可控范围之内;如果模型结果达不到上述要求,商业银行应对模型结果进行保守调整。
第七节 文档化管理
第四十七条 商业银行应书面记录非零售风险暴露内部评级的设计,建立符合本指引要求的文档。
第四十八条 商业银行应书面记录内部评级的重要过程,至少包括:
(一)评级目标。
(二)资产组合分类。
(三)各类风险暴露评级体系的适用性和依据。
(四)内部评级在资本管理中的作用。
第四十九条 商业银行应书面记录评级标准以及各级别的定义,至少包括:
(一)评级方法和数据。
(二)债务人评级和债项评级级别结构的确定依据及其含义,包括债务人和债项级别的数量、债务人和债项在不同级别之间的分布等。
(三)债务人各级别之间基于风险的关系,根据债务人级别的违约概率和区分信用风险大小的标准,确定各级别的风险。
(四)债项各级别之间基于风险的关系,根据预期损失严重程度和区分信用风险大小的标准,确定各级别的风险。
(五)选择评级标准的依据和程序,确保能够对内部评级区分风险的能力做出分析;如果采用多种评级方法,应记录每种评级方法的选择依据和程序。
(六)违约和损失定义。
第五十条 商业银行评级过程中使用计量模型的,应就模型的方法论、使用范围等建立完整的文档。文档应至少包括:
(一)详细描述各个级别、单个债务人、债项所使用的模型方法论、假设、数学及经验基础、建模数据来源。
(二)建模数据对信贷组合的代表性检验情况。
(三)运用统计方法进行模型验证的情况,包括时段外和样本外验证。
(四)模型有效性受限制的情形,以及商业银行的解决方法。
第五十一条 采用外部模型也应达到本指引规定的文档化要求。

第四章 零售风险暴露风险分池体系的设计

第一节 总体要求
第五十二条 商业银行应建立零售风险暴露的风险分池体系,制定书面政策,确保对每笔零售风险暴露进行准确、可靠的区分,并分配到相应的资产池中。
商业银行的风险分池政策应详细说明对一些特殊零售风险暴露的处理方式,包括不再推广但仍然存续的产品、暂无风险分池方法和标准的新产品等。
第五十三条 零售风险暴露的风险分池应同时反映债务人和债项主要风险特征。同一池中零售风险暴露的风险程度应保持一致,风险特征包括但不限于下列因素:
(一)债务人风险特征,包括债务人类别和人口统计特征等,如收入状况、年龄、职业、客户信用评分、地区等。
(二)债项风险特征,包括产品和抵质押品的风险特征,如抵质押方式、抵质押比例、担保、优先性、账龄等。
(三)逾期信息。
第五十四条 商业银行应确保每个资产池中汇集足够多的同质风险暴露,并能够用于准确、一致地估计该池的违约概率、违约损失率和违约风险暴露。
第五十五条 在确保有效区分风险的前提下,商业银行可以灵活地选择风险分池方法。商业银行风险分池方法应保证分池的稳定性和一致性,如果出现零售风险暴露在资产池之间频繁调整,商业银行应审查风险分池方法。
第五十六条 商业银行应选择可靠的风险因素进行风险分池,这些因素应同时用于零售业务信用风险的管理。商业银行选择风险因素时,可以采用统计模型、专家判断或综合使用两种方法。
第五十七条 商业银行应将零售风险暴露分为三大类,即个人住房抵押贷款、合格的循环零售风险暴露和其他零售风险暴露。
第五十八条 商业银行应对已违约和未违约的零售风险暴露分别进行风险划分;对不同国家的零售风险暴露,应分别进行风险划分,如商业银行能够证明,不同国家零售风险暴露的风险具有同质性,经监管部门认可,可不单独分池。
第五十九条 商业银行应保证债务人和债项在资产池之间保持合理分布,避免单个池中零售风险暴露过于集中。若单个资产池中风险暴露超过该类零售风险暴露总量的30%,商业银行应向监管部门证明该资产池中风险暴露具有风险同质性,并且不会影响估计该池的风险参数。
第二节 风险分池方法
第六十条 商业银行应根据数据情况,选择适合本银行实际的分池方法,可以根据单笔风险暴露的评分、账龄等风险要素进行分池,也可根据单笔风险暴露的违约概率、违约损失率和违约风险暴露等风险参数进行分池。
第六十一条 对于数据缺失的零售风险暴露,商业银行应充分利用已有数据,并通过风险分池体系的设计弥补数据不足的影响。数据缺失的程度应作为风险分池的一个因素。
第六十二条 商业银行采用信用评分模型或其它信用风险计量模型估计零售风险暴露风险参数时,相关模型的使用应达到本指引第三章第六节的所有要求。
第三节 风险分池标准
第六十三条 商业银行应建立书面的资产池定义以及风险分池流程、方法和标准。相关规定应明确、直观、详细,确保具有相同信用风险的零售风险暴露划分至同样的资产池。
商业银行的风险分池的标准应与零售业务管理政策保持一致。风险分池结果应与长期经验保持一致。
第六十四条 商业银行应确保不同业务线、部门和地区的零售风险暴露分池标准一致,如果存在差异,应对风险划分结果的可比性进行监测,并及时完善。
第六十五条 商业银行应确保分池标准的透明度,便于监管人员、内审人员和其他第三方掌握风险分池方法、重复划分过程、评估风险分池的适当性。
第六十六条 风险分池应考虑本指引第五十三条规定的所有相关信息。
考虑债务人违约特征时,应包含债务人在不利经济状况或发生预料之外事件时的还款能力和还款意愿。商业银行难以预测将来发生的事件以及事件对债务人财务状况的影响时,应对预测信息持审慎态度。如果相关数据有限,商业银行应保守地进行相关分析。
第六十七条 商业银行应采用长于一年时间跨度的数据,并尽量使用近期数据,确保风险分池的准确性、稳定性。商业银行拥有的信息越少,风险分池应越审慎。
第四节 文档化管理
第六十八条 商业银行应书面记录零售风险暴露风险分池的设计,建立符合本指引要求的文档。
第六十九条 商业银行应书面记录资产池分池方法和标准,至少包括:
(一)分池所使用的方法、数据及原理。
(二)资产池的确定依据及其含义,包括资产池的数量、风险暴露在不同池之间的分布、风险因素的选择方法、模型和选定的风险特征。
(三)资产池风险同质性分析、集中度分析以及风险划分的合理性、一致性等。商业银行应记录风险暴露在资产池之间的迁徙状况,以及对资产池与风险分池修改依据及情况。
(四)违约和损失的定义。
第七十条 商业银行风险分池中使用计量模型的,应就模型的方法论、使用范围等建立完整的文档。文档应至少包括:
(一)详细描述风险分池所使用模型的方法论、假设、数学及经验基础、建模数据来源。
(二)建模数据对零售风险暴露的代表性检验情况。
(三)运用统计方法进行模型验证的情况,包括时段外和样本外验证。
(四)标示模型有效性受限制的情形,以及商业银行的解决方法。
第七十一条 采用外部模型也应达到本指引规定的文档化要求。

第五章 内部评级流程

第一节 总体要求
第七十二条 商业银行应建立完善的内部评级流程,确保非零售风险暴露内部评级和零售风险暴露风险分池过程的独立性。评级政策和流程应接受监管部门的监督检查。
第七十三条 内部评级流程包括评级发起、评级认定、评级推翻和评级更新。
零售风险暴露的风险分池通常不允许推翻。若商业银行允许推翻,应制定书面政策和程序,并向监管部门证明必要性和审慎性。
第七十四条 内部评级流程应体现在商业银行的授信政策和信贷管理程序中。
第七十五条 商业银行应建立确保内部评级流程可靠运行的管理信息系统,详细记录评级全过程,以确保非零售风险暴露的债务人评级与债项评级、零售风险暴露风险分池操作流程的有效执行。
第七十六条 商业银行应建立完整的文档,以保证内部评级过程的规范化和持续优化,并证明内部评级体系操作达到本指引的要求。文档应至少包括:
(一)评级流程设计原理。
(二)评级体系运作的组织架构、岗位设置和职责。
(三)评级发起、评级认定、评级推翻和评级更新的政策和操作流程。
(四)评级管理办法,包括管理层对评级审核部门的监督责任等。
(五)评级例外政策。
(六)基于计量模型的内部评级的指导原则及监测。
(七)评级的IT系统需求书。
(八)其他内容,包括评级体系运作程序发生的主要变化、监管部门最近一次检查以来的主要变化等。
第二节 评级发起
第七十七条 评级发起是指评级人员对客户与债项进行一次新的评级过程。
第七十八条 商业银行应制定评级发起政策,包括评级发起工作的岗位设置、评级发起的债务人与债项范围、时间频率、操作程序等。
第七十九条 商业银行应规定本银行不同机构对同一债务人或债项评级发起的相关授权流程。
第八十条 评级发起人员应遵循尽职原则,充分、准确地收集评级所需的各项数据,审查资料的真实性,完整无误地输入信用评级系统。
第八十一条 评级发起应遵循客观、独立和审慎的原则,在充分进行信用分析的基础上,遵循既定的标准和程序,保证信用评级的质量。
第三节 评级认定
第八十二条 评级认定是指评级认定人员对评级发起人员评级建议进行最终审核认定的过程。
第八十三条 商业银行应设置评级认定岗位或部门,审核评级建议,认定最终信用等级。
评级认定的岗位设置应满足独立性要求,评级认定人员不能从贷款发放中直接获益,不应受相关利益部门的影响,不能由评级发起人员兼任。
第四节 评级推翻
第八十四条 评级推翻包括评级人员对计量模型评级结果的推翻和评级认定人员对评级发起人员评级建议的否决。
第八十五条 商业银行应建立明确的评级推翻政策和程序,包括评级推翻的依据和条件、权限划分、幅度、结果处理以及文档化等。
第八十六条 对基于计量模型的内部评级体系,商业银行应监控专家判断推翻模型评级、排除变量和调整参数的情况,并制定相应的指导原则。
第八十七条 对基于专家判断的内部评级体系,商业银行应明确评级人员推翻评级结果的情况,包括推翻程序、由谁推翻、推翻程度。
第八十八条 商业银行应建立完善的评级推翻文档,在评级系统中详细记录评级推翻的理由、结果以及评级推翻的跟踪表现。
第五节 评级更新
第八十九条 商业银行应建立书面的评级更新政策,包括评级更新的条件、频率、程序和评级有效期。
第九十条 商业银行对非零售风险暴露的债务人和保证人评级应至少每年更新一次。
对风险较高的债务人,商业银行应适当提高评级更新频率。
第九十一条 商业银行可根据内部风险管理的需要确定债项评级的更新频率,但至少每年更新一次。
对风险较高的债项,商业银行应适当提高评级更新的频率。
第九十二条 商业银行应建立获得和更新债务人财务状况、债项特征的重要信息的有效程序。若获得信息符合评级更新条件,商业银行应在三个月内完成评级更新。评级有效期内需要更新评级时,评级频率不受每年一次的限制,评级有效期自评级更新之日重新计算。
第九十三条 商业银行应持续监测每笔零售风险暴露风险特征的变化情况,并根据最新信息及时地将零售风险暴露迁徙到相应资产池中。
第九十四条 商业银行应根据产品和风险特征、风险估计的时间跨度以及零售业务风险管理的要求,确定更新检查频率,但至少每年检查一次各类资产池的损失特征和逾期状况,至少每季度抽样检查一次资产池中单个债务人及其贷款的情况。

第六章 风险参数量化

第一节 总体要求
第九十五条 风险参数量化是指商业银行估计内部评级法信用风险参数的过程。
对于非零售风险暴露,实施初级内部评级法的商业银行应估计违约概率;实施高级内部评级法的商业银行应估计违约概率、违约损失率、违约风险暴露和期限。对于零售风险暴露,商业银行应估计违约概率、违约损失率和违约风险暴露。
第九十六条 商业银行应根据本指引要求建立风险参数量化政策、过程和关键定义,并确保在本银行内部得到统一实施。
第九十七条 商业银行应根据所有可获得的数据、信息和方法估计违约概率、违约损失率和违约风险暴露。
第九十八条 违约概率、违约损失率、违约风险暴露的估值应以历史经验和实证研究为基础,不能仅依靠专家判断。商业银行应对风险参数量化过程所涉及的专家判断和调整进行实证分析,确保不低估风险。调整决定、依据及计算方法应记录存档,以便于内部监督和持续改进,确保监督检查能追踪整个过程。商业银行应该采取敏感性分析,评估调整对风险参数、监管资本要求的影响。
第九十九条 商业银行应制定风险参数量化更新政策,确保技术进步、数据信息和估值方法的变化情况能及时充分地反映在风险参数中。商业银行应至少每年审查一次内部风险参数的估计值。若业务线或资产组合的债务人发生变动、贷款方式或还款过程发生重大改变等,商业银行应及时更新量化方法和流程。
第一百条 违约概率、违约损失率和违约风险暴露的估值应遵循审慎性原则。商业银行应保守估计风险参数的误差,误差越大,保守程度应越大。
第一百零一条 对于零售风险暴露,若商业银行能证明不同资产池之间的违约损失特征没有实质性差别,这些资产池可以使用相同风险参数估计值。
第一百零二条 风险参数量化过程及风险参数的估计值的调整应及时报监管部门备案,监管部门应评估调整的合理性。
第一百零三条 商业银行应建立完善的风险参数量化文档,以持续改进风险参数的量化过程,并为监管部门的监督检查提供支持。
第二节 风险参数量化的流程
第一百零四条 商业银行应书面制定风险参数量化流程,确保对风险参数审慎估计。风险参数量化流程应包括数据选取、参数估算、映射和参数应用四个阶段。
第一百零五条 商业银行应从历史数据中选取合格数据,建立样本数据集。数据选取应达到第一百零六条至第一百一十三条的要求。
第一百零六条 样本数据集的数据来源可以包括内部数据、外部数据和内外部集合数据,确保估值基于所有相关和重要的数据。使用外部数据时,商业银行应保证外部数据与内部数据之间的可比性、相关性和一致性。
第一百零七条 商业银行应确保相关数据定义的一致性。用于估计风险要素的数据中,风险暴露数量、生成数据时所使用的授信标准以及其他相关的特征,应与商业银行的风险暴露和授信标准一致,至少应可以相互比较。
第一百零八条 商业银行选取的样本数据应有代表性,能反映信用风险暴露特征、本银行信贷政策以及当前和未来的经济状况。样本数据的选取数目和选取时间段,应能够确保风险参数估计的准确性。
第一百零九条 风险参数量化的数据观察期应涵盖一个完整的经济周期。用于估计非零售风险暴露债务人违约概率的数据观察期不得低于5年,用于估计非零售风险暴露违约损失率、违约风险暴露的数据观察期不得低于7年;用于估计零售风险暴露风险参数的数据观察期不得低于5年。如果商业银行能获得更长时期的历史数据,应采用更长的历史观察期。观察期越短,商业银行的估值就应越保守。
第一百一十条 不同阶段的历史数据应具有相同重要性,如果商业银行的实证经验表明,某阶段历史数据能够更好地反映经济周期的影响,有助于准确估计参数,经监管部门批准,商业银行可以对特定阶段数据的使用做特殊处理。
第一百一十一条 商业银行可以使用外部数据、内部数据、内外部集合数据或综合使用3类数据来源,但至少其中1类数据源的历史观察期不低于第一百零九条要求。
第一百一十二条 商业银行实施新资本协议之前数据收集标准可以有一定的灵活性,但使用时应进行适当调整,并向监管部门证明调整后的数据与其它数据没有实质性差别。
第一百一十三条 商业银行应至少每年对样本数据集进行一次全面的分析和检查,以保证样本数据与现有组合之间的相关性,评估样本数据的质量以及样本数据与违约定义之间的一致性。如果样本数据集或现有的风险暴露组合数据存在重要缺陷或缺少重要信息,商业银行应制定书面的处理和调整方法。
第一百一十四条 商业银行应基于样本数据的风险特性及表现估计风险参数。参数估计应达到第一百一十五条至第一百一十九条的要求。
第一百一十五条 商业银行应运用统计工具,对具有不同风险特征的样本数据集进行分析,分别估算风险参数。商业银行可使用一种或多种统计方法估计风险参数。当产生多种估值结果时,商业银行应对基于外部数据和内部数据的风险参数估计值,以及使用不同模型得到的风险参数估计值进行整合。商业银行应建立明确一致的政策以整合不同数据基础、不同计量模型的估计结果,并检查不同整合对估值结果的敏感性。
第一百一十六条 使用内部数据、外部数据或内外部集合数据时,商业银行必须证明参数估算代表了长期经验。参数估计应反映数据观察期内商业银行贷款发放政策及回收流程的变化。
第一百一十七条 违约概率的估计值应是某一级别债务人或某一零售资产池一年期实际违约率的长期平均数。违约损失率和违约风险暴露应是长期的、违约加权的平均值。
第一百一十八条 商业银行可以考虑合格保证人和信用衍生品的风险缓释作用,对债务人评级或零售资产分池、违约损失率进行调整。
第一百一十九条 如果样本数据区间未包括经济衰退时期,应调整参数估计,弥补数据缺失的影响。
第一百二十条 商业银行应在样本数据和实际风险暴露组合之间建立映射关系。映射应满足第一百二十一条至第一百二十四条的要求。
第一百二十一条 商业银行应对每个样本数据集和每个估计模型建立映射流程,映射应反映每一个样本数据集及计量模型中使用的风险特征。
第一百二十二条 为保证映射的有效性,样本数据的评级结构和分类标准应与实际风险暴露一致。如果商业银行风险暴露分类标准发生改变,商业银行应在样本数据集与现行分类标准间重新建立映射关系,并证明映射的正确性。
第一百二十三条 映射应基于实际风险暴露组合和样本数据集之间最常见和最有意义的风险特征。
第一百二十四条 商业银行若分别使用内部违约经验和统计违约模型估计长期违约概率,应建立各种方法与实际风险暴露的映射关系。
第一百二十五条 商业银行应将基于样本数据集估计的风险参数应用于实际资产组合。
第三节 违约概率估计及要求
第一百二十六条 债务人出现以下任何一种情况应被视为违约:
(一)债务人对商业银行的实质性信贷债务逾期90天以上。若债务人违反了规定的透支限额或者重新核定的透支限额小于目前的余额,各项透支将被视为逾期。
(二)商业银行认定,除非采取变现抵质押品等追索措施,债务人可能无法全额偿还对商业银行的债务。出现以下任何一种情况,商业银行应将债务人认定为“可能无法全额偿还对商业银行的债务”:
1.商业银行对债务人任何一笔贷款停止计息或应计利息纳入表外核算。
2.发生信贷关系后,由于债务人财务状况恶化,商业银行核销了贷款或已计提一定比例的贷款损失准备。
3.商业银行将贷款出售并承担一定比例的账面损失。
4.由于债务人财务状况恶化,商业银行同意进行消极重组,对借款合同条款做出非商业性调整。具体包括但不限于以下情况:一是合同条款变更导致债务规模下降;二是因债务人无力偿还而借新还旧;三是债务人无力偿还而导致的展期。
5.商业银行将债务人列为破产企业或类似状态。
6.债务人申请破产,或者已经破产,或者处于类似保护状态,由此将不履行或延期履行偿付商业银行债务。
7.商业银行认定的其他可能导致债务人不能全额偿还债务的情况。
第一百二十七条 商业银行应根据上条制定本银行内部统一的违约定义,并确保一致地实施。商业银行内部违约定义应审慎确定实质性信贷债务的标准、触发违约的贷款损失准备计提比例、贷款销售损失比例以及消极债务重组导致的债务规模下降比例等。
第一百二十八条 如果某债务人被认定为违约,商业银行应对该债务人所有关联债务人的评级进行检查,评估其偿还债务的能力。是否对关联债务人实行交叉违约认定,取决于关联债务人经济上相互依赖和一体化程度。商业银行内部评级政策应明确对“企业集团”的评级方法,并确保一致的实施。
(一)如果内部评级基于整个“企业集团”,并依据企业集团评级进行授信,集团内任一债务人违约应被视为集团内所有债务人违约的触发条件。
(二)如果内部评级基于单个企业而不是企业集团,集团内任一企业不必然导致其它债务人违约,商业银行应及时审查该企业的关联债务人的评级,据此决定是否调整其评级。
第一百二十九条 商业银行应制定重新确定账龄的政策,并确保统一实施。在此基础上商业银行可以根据重新确定的账龄(包括贷款展期、延期偿付等)计算债项逾期天数。重新确定账龄政策至少应包括:
(一)重新确定账龄的审批人和报告要求。
(二)重新确定账龄前债项的最低账龄。
(三)重新确定账龄的债项逾期情况。
(四)每笔债项可以重新确定账龄的最大数量。
(五)对债务人偿债能力重新评估。
第一百三十条 商业银行对下列特殊风险暴露使用重新确定后的账龄,应满足以下条件:
(一)对于透支,透支余额必须减少到限额以下。
(二)对非零售循环风险暴露逾期部分必须全部偿还。
(三)对于上期未偿还额度转入下期偿还额度的循环零售贷款,最近一期的最低偿还额度应全额偿还。
(四)对于分期偿还贷款,逾期时间最长的贷款(包括本金、利息以及罚息等)应全额偿还等。
第一百三十一条 商业银行应根据违约定义,记录各类资产的实际违约情况,并估算违约概率。
第一百三十二条 对于非零售风险暴露,应在债务人层面认定违约,同一债务人的所有债项的违约概率相同;对于零售风险暴露,应在债项层面认定违约定义,同一债务人的不同债项的违约概率可以不同。
第一百三十三条 数据应能反映包括经济衰退期在内的整个经济周期的债务人违约风险的变化情况,如数据未包括经济衰退期,商业银行应调整违约概率估算方法或估值结果。
第一百三十四条 如果样本数据与违约定义存在差异,商业银行应对样本数据进行调整。
第一百三十五条 商业银行估计每个级别平均违约概率时,应使用合适的信息、方法并适当考虑长期违约经验。商业银行应采用与数据基础一致的估计技术,确保估值能准确反映违约概率。商业银行可采用内部违约经验、映射外部数据和统计违约模型等技术估计平均违约概率。商业银行可选择一项主要技术,辅以其他技术作比较,并进行可能的调整。针对信息和技术的局限性,商业银行可运用专家判断对估值结果进行调整。
(一)内部违约经验。商业银行可使用内部违约经验估计违约概率。商业银行应证明估计的违约概率反映了授信标准以及生成数据的评级体系和当前评级体系的差异。在数据有限或授信标准、评级体系发生变化的情况下,商业银行应留出保守的、较大的调整余地。商业银行可以采用多家银行汇集的数据,但应证明,风险暴露池中其他商业银行的内部评级体系和标准能够与本银行比较。
(二)映射外部数据。商业银行可将内部评级映射到外部信用评级机构或类似机构的评级,将外部评级的违约概率作为内部评级的违约概率。评级映射应建立在内部评级标准与外部机构评级标准可比,并且对同样的债务人内部评级和外部评级可相互比较的基础上。商业银行应避免映射方法或基础数据存在偏差和不一致的情况,所使用的外部评级量化风险数据应针对债务人的违约风险,而不反映债项的特征。商业银行应比较内部和外部评级的违约定义。商业银行应建立内外部评级映射的文档。
(三)统计违约模型。对任一级别的债务人,商业银行可以使用违约概率预测模型得到的每个债务人违约概率的简单平均值作为该级别的违约概率,商业银行采用的违约概率模型应达到本指引第三章有关模型使用的要求。
第一百三十六条 商业银行对非零售风险暴露可以采用债务人映射方法和评级等级映射方法。债务人映射将每个债务人风险特征映射到样本数据集。评级等级映射,是将同一等级债务人的风险特征进行均化,或者对每个等级构建一个典型的或有代表性的债务人,再将这个代表性的债务人与样本数据进行映射。
第一百三十七条 计算违约概率的时间跨度一般为1年。为估计长期贷款的风险水平,商业银行可采用3年、5年等不同期限的累计违约概率来确定债务人等级。
第一百三十八条 对零售风险暴露,如果商业银行具备专门的数据基础将风险暴露划分至不同资产池,则应把内部数据作为估计损失特征的基础信息来源。如果商业银行能够证明风险暴露分池过程和外部数据源之间,以及内部风险暴露和外部数据之间存在密切联系,允许其采用外部数据来量化风险。在任何情况下,商业银行都应使用所有相关重要的数据,以便进行内外结果的比较。
第一百三十九条 商业银行通过计量模型估计零售风险暴露债务人违约概率时,模型的输入参数应包括债务人的风险特征、贷款期限、宏观经济及行业特有变量等因素。
第一百四十条 如果商业银行认定账龄是某类零售风险暴露的重要风险因素,且违约概率具有成熟性效应,违约概率估计值应反映较长时期内风险暴露的成熟性效应,适当时可上调违约概率,以确保资本足以抵御潜在信贷损失。
第一百四十一条 下列情况下,即使零售风险暴露具有成熟性效应,商业银行可不考虑成熟性效应:
(一)如果商业银行计划并能够在90天内出售该资产或者将其证券化。
(二)该风险暴露在发放时经过特殊认定。
(三)商业银行能够持续跟踪交易市场和资产证券化市场情况,能够测算交易对手风险,并在不同市场条件下出售该风险暴露或者将其证券化。
第一百四十二条 零售风险暴露分池及违约概率估值模型没有考虑的重要违约因素,如行业和地区因素等,商业银行应在映射时充分考虑并进行适当调整。调整过程应透明,并将上述因素纳入分池和违约估值模型。
第四节 违约损失率估计及要求
第一百四十三条 违约损失率指某一债项违约导致的损失金额占该违约债项风险暴露的比例,即损失占风险暴露总额的百分比。
第一百四十四条 违约损失率估计应基于经济损失。经济损失包括由于债务人违约造成的较大的直接和间接的损失或成本,同时还应考虑违约债项回收金额的时间价值和商业银行自身处置和清收能力对贷款回收的影响。
(一)直接损失或成本是指能够归结到某笔具体债项的损失或成本,包括本金和利息损失、抵押品清收成本或法律诉讼费用等。
(二)间接损失或成本是指商业银行因管理或清收违约债项产生的但不能归结到某一笔具体债项的损失或成本。商业银行应采用合理方式分摊间接损失或成本。
(三)商业银行应将违约债项的回收金额折现到违约时点,以真实反映经济损失。商业银行使用的折现率应反映清收期间持有违约债项的成本。确定折现率时,商业银行应考虑以下因素:
1.如果回收金额是不确定的并且含有无法分散的风险,净现值的计算应反映回收金额的时间价值以及与风险相适应的风险溢价。风险溢价应反映经济衰退的情形。
2.如果回收金额是确定的,净现值计算只需反映回收金额的时间价值,无风险折现率是合适的选择。
第一百四十五条 商业银行估计经济损失应考虑所有相关因素。商业银行根据自身处置和清收能力调整违约损失率应遵循审慎的原则,且内部经验数据能够证明处置和清收能力对违约损失率的影响。
第一百四十六条 违约损失率应不低于违约加权长期平均损失率。
前款所称的违约加权长期平均损失率是指在混合经济条件下、债务人在1年内出现违约时违约风险暴露的经济损失率。混合经济条件应包括经济衰退的情形。长期平均损失率应是基于同类贷款数据源中所有违约贷款的平均经济损失。
第一百四十七条 违约损失率应反映经济衰退时期违约债项的损失严重程度,保证商业银行的违约损失估计值在所有可预见的经济条件下都保持稳健和可靠。商业银行应制定相关政策,识别经济衰退情况,分析经济衰退对损失程度的影响,并合理估计违约损失率。这些政策应包括但不限于下列内容:识别不同产品和地区经济出现衰退的标准、数据要求、判别经济衰退对损失影响程度的方法以及违约损失率的计量方法等。
第一百四十八条 估计违约损失率的数据应仅包括违约债务人风险暴露。商业银行应收集区分违约暴露的关键因素、计算违约风险暴露经济损失的因素,包括但不限于:
(一)影响非零售风险暴露违约损失的重要因素包括抵质押、保证、经济环境、债务人的行业等因素。
(二)影响零售风险暴露违约损失的重要因素包括信用评分、产品、地区、未保证的信用额度、住房抵押贷款抵押率、风险暴露种类、客户关系的时间、债务人经济状况等。
(三)商业银行采用不同的经济损失估计方法所需数据不同。商业银行可以使用违约风险暴露或核销资产的市场价值,计算回收率;也可通过违约风险暴露(包括本金和应收未收利息及费用)、抵质押品处置损失、直接清收成本、分摊的间接清收成本、回收时间和回收数量、折现率等因素,计算实际经济损失。
第一百四十九条 违约损失率估计应考虑实际回收数量和支付的成本。如商业银行对债务人的清收尚未最终完成,商业银行应确定一个清收完成时间点,时间点的选择应有充分依据,并记录在文档中。
第一百五十条 商业银行估计违约损失率时应考虑风险暴露损失严重程度的周期性变化。
第一百五十一条 商业银行应考虑债务人的风险和抵质押品风险或抵质押品提供方风险之间的相关性。相关性较大时,应进行保守估计。若债务和抵质押品存在币种错配,商业银行也应进行保守估计。
第一百五十二条 违约损失率估计应以历史清偿率为基础,不能仅依据对抵质押品市值的估计。违约损失率估计应考虑到商业银行可能没有能力迅速控制和清算抵押品。若违约损失率估计考虑抵质押品因素,抵质押品应达到《商业银行信用风险缓释监管资本计量指引》的认定标准。
第一百五十三条 商业银行应考虑到实际损失可能系统性地超过预期水平,违约损失率应反映清偿期间非预期损失额外上升的可能性。对违约贷款,商业银行应根据当前经济情况和贷款法律地位,可靠地估计每笔贷款的预期损失。违约损失率超过商业银行预期损失估计值的部分,就是这类贷款的资本要求。若违约贷款预期损失的估计值小于减值准备与对这部分贷款冲销两者之和,监管部门将对贷款进行仔细检查,商业银行应保证其合理性。当债项损失明显高于平均水平时,商业银行可以考虑对某一债项采用高于长期违约加权平均损失率。
第一百五十四条 若估计违约损失率涉及实际资产组合中某些债项数据与外部评级机构的样本数据之间的映射,商业银行应比较样本数据和商业银行资产组合。商业银行映射政策应描述样本数据的范围和方法,避免映射方法或数据的误差不一致。
第一百五十五条 从单个风险暴露汇总债项等级的违约损失率估计值时,商业银行应制定清晰的汇总管理政策。
第一百五十六条 对于零售风险暴露,长期平均违约损失率和违约加权平均违约损失率的估计可以基于长期预期损失率。商业银行可以采用违约概率的估计值来推断长期违约加权损失率的均值,或采用长期违约加权平均损失率推断违约概率。在各种情况下,商业银行都应保证用于计量监管资本要求的违约损失率不低于长期违约加权的平均违约损失率。
第一百五十七条 商业银行自行估计某类风险暴露的违约损失率时,对该类风险暴露应全部自行估计违约损失率。如果基于样本数据估计的违约损失率小于0,商业银行应检验损失确认程序,保证已涵盖了所有经济损失。违约损失率小于0的样本应从样本数据中扣除。
第五节 违约风险暴露估计及要求
第一百五十八条 违约风险暴露是指债务人违约时预期表内和表外项目的风险暴露总额。
违约风险暴露应包括已使用的授信余额、应收未收利息、未使用授信额度的预期提取数量以及可能发生的相关费用等。
第一百五十九条 估计违约风险暴露的数据应仅包含对违约债务人的风险暴露。这些数据应包括能区分违约债务人风险暴露的因素。
第一百六十条 商业银行采用高级内部评级法的,应估计每笔表内外项目的违约风险暴露。对同类表内表外项目,违约风险暴露估计值应是违约加权的长期平均数,商业银行应保守确定估计值的误差。由于不同表外项目违约风险暴露的估计方法不同,商业银行应清晰地描述表外项目的类别。
第一百六十一条 商业银行采用初级内部评级法的,对表内项目可以考虑表内净额结算的影响。净额结算应达到《商业银行信用风险缓释监管资本计量指引》的认定标准。
第一百六十二条 商业银行应审慎地考虑违约概率与违约风险暴露之间的相关性。若整个经济周期内违约风险暴露的估计值不稳定,经济低迷时期的违约风险暴露比长期平均值更保守,商业银行应使用经济低迷时期的违约风险暴露。
第一百六十三条 商业银行采用计量模型估计违约风险暴露,应通过分析模型驱动因素的周期特征来估计违约风险暴露。商业银行若缺乏充足的内部数据检查过去经济衰退期的影响,应审慎使用外部数据。
第一百六十四条 商业银行估计违约风险暴露的标准应合理且符合直觉,标准的选择应基于商业银行内部可靠的分析。商业银行应分解违约风险暴露的驱动因素。估计违约风险暴露,商业银行应使用所有相关信息。商业银行对各种表内外项目的违约风险暴露应至少每年检查一次,如果出现新的重要信息,商业银行应及时进行检查。
第一百六十五条 商业银行对违约风险暴露的估计值应反映违约事件发生时或发生后债务人继续提款的可能性。商业银行应制定相关政策,确定本银行对违反合约或发生技术违约债务人继续提款的控制措施,并建立有效的监控程序,监测表内外每个借款人和级别的承诺额度、当前余额和余额变化情况。
第一百六十六条 对未来提取的零售风险暴露,在全面校验损失估计值之前,商业银行应考虑历史上的提取状况和预期提取状况。未来提款的可能性或在违约风险暴露估计中考虑,或在违约损失率的估计中考虑。
第一百六十七条 如果零售风险暴露提取金额已经证券化,商业银行应通过信用转化系数估计授信限额中未提取部分的违约风险暴露。
第六节 期限估计及要求
第一百六十八条 商业银行采用初级内部评级法,所有非零售风险暴露按照平均期限处理;除了回购类交易有效期限是6个月外,非零售风险暴露的有效期限为2.5年。
第一百六十九条 商业银行采用高级内部评级法,应将期限视为独立的风险因素。在其他条件相同的情况下,债项的期限越短,信用风险就越小。
第一百七十条 商业银行可以采用多期可调整违约模型或盯市模型考虑期限的影响。
第一百七十一条 除下款确定的情形外,债项期限取1年和下面定义的剩余有效期限中的较大值。但在任何情况下,期限都不大于5年。
(一)对于有确定现金流安排的金融工具,有效期限为:

式中CFt为在未来t时间段内需要支付的现金流最小值。
(二)商业银行不能计算债项的有效期限时,应保守地估计期限。期限应等于债务人按照贷款协议全部履行合约义务(本金、利息和手续费)的最大剩余时间。
(三)对净额结算主协议下的衍生产品进行期限调整时,商业银行应使用交易的加权平均期限,并对每笔交易的名义数量应用加权期限。
第一百七十二条 对于某些短期交易,期限取1天和本指引第一百七十一条定义的有效期限中的较大值。这些交易的原始期限必须在3个月以下,主要是指金融市场交易、以交易为导向的一次性短期贷款,包括:
(一)回购交易、短期贷款和存款。
(二)短期自我清偿的贸易,包括可按照实际剩余期限计算的进出口信用证和类似的交易。
(三)因证券购买、销售和清算产生的风险暴露,包括由于证券清算失败形成的透支。
(四)以电汇方式进行现金清算产生的风险暴露,包括汇款失败形成的透支。
(五)由于外汇结算产生的风险暴露。
第七节 压力测试
第一百七十三条 商业银行应定期进行压力测试。压力测试通过设定压力情景,考察特定情景对风险参数和资本充足率的影响,促使商业银行有效管理资本,使得在经济周期各个阶段持有足够的资本抵御风险。
第一百七十四条 商业银行应建立合理的压力测试流程。压力情景应包括可能发生的事件或未来经济状况的变化,这些情况可能会对商业银行的信用风险暴露和抵御风险变化能力产生不利影响。采用的压力测试技术和方法应与商业银行业务状况相一致。
第一百七十五条 商业银行进行压力测试时应考虑的主要风险因素包括以违约概率提高为特征的交易对手风险以及信用利差的恶化。商业银行应清楚地把握影响债务人还款能力的主要因素,如对交易对手或债项产生整体影响的经济或行业衰退、重大市场冲击和流动性紧缩等因素。
第一百七十六条 商业银行应根据自身的情况,确定合适的假设条件。假设条件应包含特定假设压力情景下的风险因素,并建立压力环境架构。在确定压力情景过程中,商业银行应基于历史经验并且有针对性地选择时间段或确定假设情景,以反映最近市场变化导致的风险。
第一百七十七条 除本指引第一百七十五条规定的压力情景外,商业银行可自行选择压力情景,以评估某些特殊状况对信用风险资本要求的影响。商业银行的压力测试应是合理的和保守的。商业银行所选择的压力情景的时间跨度应符合实际状况和理论假设。
第一百七十八条 商业银行的压力测试范围应包括主要的非零售风险暴露组合和零售风险暴露组合。
第一百七十九条 商业银行采用内部评级法,应确保其资本要求考虑了信用风险压力测试结果。根据压力测试结果计算出的监管资本要求应具有前瞻性,从而抵消经济衰退时期资本要求提高的影响。
第一百八十条 压力测试至少包括温和衰退的情景分析,商业银行应计算压力情景下的违约概率、违约损失率、违约风险暴露等关键风险参数,并根据这些参数计算风险加权资产、资本要求及资本充足率等数据。
第一百八十一条 商业银行应使用静态或动态测试方式,计量压力情景的影响。无论采用哪种方式,商业银行应考虑以下信息来源:
(一)商业银行内部数据应能估计债务人和债项的评级迁徙情况。
(二)商业银行应评估外部评级的评级迁徙情况,包括内部评级与外部评级之间的映射。
第一百八十二条 当商业银行压力测试结果显示资本不足时,监管部门应根据具体情况,要求商业银行降低风险和(或)增加额外资本/准备金,确保商业银行的资本水平能够达到按照压力测试结果计算得到的最低资本要求。

第七章 IT系统和数据管理

第一百八十三条 商业银行应建立相应的IT系统,支持内部评级体系的运行,提高内部评级和资本计量的自动化程度,减少手工控制的错误或失误。IT系统运行的可靠性、安全性是监管部门审批和评估内部评级法实施申请的重要组成部分。
第一百八十四条 商业银行内部评级体系IT系统的治理、开发、安全、运行和业务持续性应遵循《银行业金融机构信息系统风险管理指引》的相关规定。
第一百八十五条 商业银行应建立数据仓库,以获取、清洗、转换和存储满足内部评级要求的内部和外部数据。数据仓库是内部评级体系的主要数据来源和结果返回存储系统。
第一百八十六条 商业银行应在数据仓库的基础上建立风险数据集市,内部评级体系中模型的开发、优化、校准和验证应基于风险数据集市。风险数据集市是为满足内部评级的信息需求而定义和设计的数据集合,应包括单个客户、单笔债项的详细数据,以及行业、区域、产品等资产组合以及宏观层面的数据等。
第一百八十七条 商业银行应建立记录工作流程以及与数据收集和存储相关的信息系统,支持内部评级体系和风险参数量化的有效运作;商业银行应清楚界定该系统与其它业务系统的关系,确定基本的数据流程逻辑顺序,与其它业务系统进行数据交换,可靠收集、储存及使用相关数据。
第一百八十八条 商业银行应确保相关数据库信息的持续可获得性,并进行持续维护,确保用于验证的数据库信息以及评级体系输出信息的可复制性,用于重复计算的数据库信息应完整归档和维护。
第一百八十九条 商业银行应对数据仓库、数据集市和数据库系统的扩展配置足够资源,以满足内部评级体系以及信用风险模型开发和运行对信息的要求,确保数据库扩展过程中不发生信息丢失的风险。
第一百九十条 商业银行应建立具备相当深度、广度和可靠性的数据管理系统,收集和存储充足的关键历史数据以支持内部评级体系的正常运行、风险参数量化和模型验证,满足更广泛的风险管理和报告要求。数据管理系统应有助于增强商业银行以下几个方面的能力:
(一)跟踪记录、维护和分析非零售风险暴露整个生命周期内的债务人和债项的关键性数据。
(二)获取非零售风险暴露的所有评级数据,包括债务人评级和债项评级的重要的定性和定量因素。
(三)获取特定时段内零售风险暴
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交通部、财政部关于发布全国统一的《水路运输管理费征收和使用办法》的通知

交通部 财政部


交通部、财政部关于发布全国统一的《水路运输管理费征收和使用办法》的通知

1990年3月5日,交通部、财政部

各省、自治区、直辖市交通、财政厅(局),长江、珠江航务管理局:
为促进水运事业协调发展,维护运输市场秩序,保证水路运输行政管理工作正常进行,统一全国各地对水路运输管理费的征收和使用制度,现发布《水路运输管理费征收和使用办法》,自一九九0年四月一日起施行。

水路运输管理费征收和使用办法
第一条 为促进水运事业的协调发展,维护水运市场秩序,保证水路运输行政管理工作的正常进行,根据《中华人民共和国水路运输管理条例》的规定,制定本办法。
第二条 水路运输管理费(以下简称“运管费”)由各级航运行政管理部门(以下简称“运管部门”)负责征收,其他任何单位和个人均不得征收。
第三条 从事国内水路营业性运输的企业、单位和个人,以及从事国内水路运输服务业务的企业,应按本办法的规定缴纳运管费。
第四条 运输费按水路运输(服务)企业、单位和个人的营运(营业)收入计征,最高不超过营运(营业)收入的2%。对难以准确反映营运收入的运输企业、单位和个人,其运管费按船舶定额载重吨(客位或千瓦)计征。具体征收标准和减免审批权限按下列规定办理:
(一)交通部直属的水路运输(服务)企业,由交通部、财政部确定;
(二)其他水路运输(服务)企业、单位和个人,由各省(自治区、直辖市下同)交通、财政厅(局)确定;个别省由于水运资源较差,确需超过营运(营业)收入2%的,须经交通、财政两部批准。
第五条 专业水路运输(服务)企业的运管费,由其主管的运管部门按月(或季、年)征收;设在外省境内的水路运输(服务)企业,其运管费由所在地的运管部门征收,但其主管的运管部门设在当地的除外。
其他从事水路运输(服务)的企业、单位和个人的运管费由其所在地的运管部门按月(或季、年)征收。
半年以上长期固定在外省从事运输船舶的运管费,由其主管(或船籍所在地)的运管部门征收,然后与其从事运输地区的运管部门分成。具体分面比例由双方协商确定。
第六条 运管部门在征收运管费的同时,应向缴费单位或个人核发水路运输管理费缴费凭证(见附件式样一)和同期有效的单船水路运输管理费缴讫证(见附件式样二)。对持有效运管费缴费凭证和缴讫证的,任何单位不得重征。运输管理费缴费凭证的印制,要套印财政专章。
第七条 运管费的使用范围是:
(一)航运管理人员的工资及按规定提取的福利基金;
(二)航运管理业务开支和管理费用;
(三)从事航运行政管理工作的离、退休人员的费用;
(四)航运行政管理机构固定资产购置(包括工作用车、船、通信、宣传、记录、计算、检测等设备)和基本建设投资(包括办公用房、职工宿舍及其服务设施);
(五)运管部门的奖励基金及工会经费;
(六)智力开发和人才培训的经费开支。
以上费用中属经费开支的部分,按事业单位的开动标准编制预算;属基本建设的部分,按基建规定程序,经批准后支用。经费开支前编报计划审批,本着精打细算、勤检节约的原则使用。
第八条 运管费作为水路运输行政管理的事业经费收入,按财政有关规定管理。
各地征收的运管费由省负责航运行政管理的局(处)实行统收统支、专款专用。要严格遵守财经纪律和财务制度,任何单位不得坐支、挪用。
运管费要在银行单独立户,帐目日清月结。年终结余,除按规定列入计划支出的以外,其余上缴同级财政。
运管部门经费开支计划要报经主管部门和同级财政部门批准,并按期报送财务决算报表,接受监督。
第九条 对违反本办法规定,逾期不缴纳运管费的,检查单位应责其向征费部门补缴费款和滞纳金,并直接通知征费部门补征。滞纳金按逾缴日期,每日以应缴费款的千分之五计算。征费部门收取费款和滞纳金后,应向检查单位支付实收款额百分之五的手续费。滞纳金收入和手续费收入一并纳入运管费统一管理。
对拒不缴纳运管费的企业、单位和个人,情节严重的,由运管部门收缴运输(或服务)许可证和船舶营业运输证。
第十条 缴费企业、单位和个人,对征费部门的决定有异议时,应先缴费,然后向上级交通主管部门申请复议,或直接向人民法院起诉。
第十一条 运管人员违反本办法规定的,由上级主管部门视情节轻重,酌情处以行政处分触及刑律的,由司法机关依法追究刑事责任。
第十二条 各省交通、财政厅(局)可根据本办法制订实施办法,报交通、财政部备案。
第十三条 本办法由交通、财政部负责解释。
第十四条 本办法自一九九0年四月一日起施行。
附件式样一 ××省(自治区、直辖市)航运(务)管理局(处)水路运输管理费月(季)度缴费凭证(一)
缴费单位: 年 月 日
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| 运费总收入(元) | 水路运输管理费费率 | 应缴水路运输管理费金额 | 备 注 |
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收费单位: 收款人: 制表人:
××省(自治区、直辖市)航运(务)管理局(处)水路运输管理费月(季)度缴费凭证(二)
缴费单位: 年 月 日 编号:
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| | | | | 水路运输| 金 额 | |
|船名|船号|船舶类型|吨位或马力| |----------------------|缴费月份|
| | | | |管理费费率|千|百|十|元|角|分| |
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合计人民币(大写):
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|备 注| |
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收费单位: 收款人: 制表人:
附件式样二 ××省(自治区、直辖市)运输管理费缴讫证
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|船舶所有单位: |
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|船名船号| |船籍港| |
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|吨 位| | 客 位 |马 力| |
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|有| |填| |
| | 自 年 月 日起 |发| |
|效| |机| |
| | 自 年 月 日止 |关| |
|期| | | 年 月 日 |
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  内容提要: 高校信息公开行政诉讼有着重要的立论依据,迫切需要在理论和实践中推进。高校信息公开行政诉讼涉及到公开与不公开、主动公开与依申请公开的司法认定,这是人民法院审理高校信息公开行政诉讼案件的基础性问题。同时,人民法院在审理高校信息公开行政诉讼案件时应该平衡好信息公开与学术自主的关系。


随着我国《政府信息公开条例》(以下简称《公开条例》)和《高等学校信息公开办法》(以下简称《办法》)的相继实施,高等学校信息公开已经纳入法制化、规范化轨道,对于由此引发的信息公开行政诉讼救济问题已经日益凸显,迫切需要从理论上廓清和实践中推进。
  一、高校信息公开行政诉讼的立论依据
  高校信息公开作为政府信息公开的一个重要部分,其法律依据主要是我国《高等教育法》和《公开条例》。《高等教育法》第44条规定:“高等学校的办学水平、教育质量,接受教育行政部门的监督和由其组织的评估。”《公开条例》第9条第(1)、(2)、(3)项规定:“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”,“需要社会公众广泛知晓或者参与的”,“反映本机关机构设置、职能、办事程序等情况的”信息应当主动公开,《公开条例》第10条第(9)项规定:“扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况”属于重点公开的政府信息。高校作为教育机构涉及公民、法人或者其他组织的切身利益,其招生办学需要社会公众的广泛知晓和参与,高校有大量涉及机构设置、职能、办事程序等情况的信息需要社会公众知晓,特别是涉及高校特困生补助、学生受教育以及学生就业的信息属于重点公开的信息。《公开条例》第37条规定:“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例执行,具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”应当说,《公开条例》第37条属于授权性立法,该条例授权国务院有关主管部门或者机构制定有关教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开具体办法。《办法》是教育部在《公开条例》第37条授权的基础上根据高等学校信息公开的特点和要求制定出来的。
  《办法》没有对高等学校信息公开行政诉讼救济作出规定,但并不意味着高等学校信息公开行为可以排除司法审查。从《公开条例》第33条第2款规定看,教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照条例执行。既然是参照执行,就应该是全部参照,应当包括对《公开条例》第33条第2款规定的适用。因此,公民、法人或者其他组织认为教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当前对于政府信息公开行政诉讼救济几无异议,《公开条例》第33条第2款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第4条第3款规定:“公民、法人或者其他组织对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的行为不服提起诉讼的,以该组织为被告。”该款为教育等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开行为纳入行政诉讼提供了司法解释依据。纵观近些年来围绕高等学校以及其他公共企事业纳入司法审查问题的争论始终没有停止,因此将高等学校信息公开纳入司法审查具有重要意义。
  (一)高校信息公开行政诉讼是保障师生员工和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权的基本内容
  高校是拥有办学自主权的公共服务机构,是独立的事业法人。扩大高校办学自主权是我国高校发展的方向,但越是自主的地方,就越需要自律和他律。高等教育作为一种公共产品,是为公众服务的,与公众的切身利益有密切关系,必然要以开放的态度面对公众监督。实践中,由于高校信息透明度不高,导致政府、社会和个人对高校的管理与监督的缺失,并且高校与政府、社会和个人之间往往缺乏及时有效的信息沟通,造成信息不对称。知情权是公众在法治社会中应当享有的一项基本权利,保障公众知情权的前提条件就是高校信息公开。只有高校全面、主动、及时、有效地公开公众所需要的高校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息,公众的知情权才能得以实现。公众参与是高校管理民主化的一项重要制度,公众关心、参与高校决策、高校办学活动之前,必须了解相关高校信息,否则公众参与也就很难取得实质效果。同样,表达权和监督权的实现也同样必须依赖于高校信息公开。高校信息公开恰好为师生员工和社会公众提供了监督高校依法行使处分权和学术权力的重要渠道,特别是将高校信息公开行为纳入司法审查又恰好为高校信息公开行为提供了由中立第三方公正评断的基础,由此师生员工和社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权也才能最终得到保障。
  (二)高校信息公开行政诉讼是建立健全高等学校信息公开法律救济体系的关键环节
  关于高等学校信息公开的救济问题,《办法》第四章监督和保障作出规定。《办法》从制度规范层面上对于公开内容、公开程序、监督和保障等作出了规定,特别在监督和保障制度方面设计了监督检查制度、年度报告制度、社会评议制度、举报调查制度、责任追究制度等制度规范,以加强对高校信息公开的监督和保障。[1]从这些规定内容看,仅限于社会监督、行政监督,对于其他监督和救济方式,特别是行政诉讼救济方式则没有规定。这种规定是由《办法》的规章属性决定的,作为规章不应对司法救济方式作出规定。这些制度预期能够发挥的功效应毋庸置疑,但是仅有这些还是不够的。对于高校信息公开行为而言,除了社会监督、行政监督之外,还应该有司法审查的监督和救济。否则,高校信息公开制度规范体系不仅是不完整的,而且运行起来也会缺乏有效司法保障。《办法》没有对行政复议、行政诉讼救济作出规定,这主要是基于《立法法》有关诉讼制度只能制定法律的规定,《办法》作为规章,显然是不能对行政诉讼作出规定的。既然作为规章的《办法》无权对行政诉讼救济作出规定,那么对于其无权规定而又恰恰需要规定的事项,在实施过程中自然应该适用《公开条例》关于行政复议、行政诉讼的有关规定,这也是《公开条例》关于参照执行的要旨所在。如果简单地以《办法》没有规定为由,一概排斥行政复议、行政诉讼救济,在理论和实践上均难以立足。
  (三)高校信息公开行政诉讼是破解当前高校以及其他相关组织行政诉讼难题的重要途径
  近年来,高校教育类行政诉讼案件在全国呈上升趋势,这类案件涉及范围广,包括高校等教育机构与教育行政部门因行政许可、行政处罚等产生的纠纷;受教育者、教师与教育行政部门因行政管理产生的纠纷;受教育者、教师与高校因教育教学管理产生的纠纷等。受教育者、教师与高校之间基于教育教学管理行为产生的纠纷具有一定的特殊性,社会关注程度高,而各地的做法却截然不同。有的地方对学生以高校为被告的案件直接作为行政诉讼案件受理;有的地方则需先经教育行政主管部门的申诉处理,对申诉处理决定不服的,才可以教育行政主管部门为被告、以高校为第三人提起行政诉讼。对于受教育者、教师直接以高校为被告提起行政诉讼的案件,法院通常不予受理或驳回起诉。为了统一教育行政案件、特别是高校教育行政案件的审理标准,最高法院一直在积极调研推动尽早出台司法解释,以规范、统一教育行政案件的受理、审理及裁判尺度。该司法解释在起草调研过程中遇到的疑难问题较多,其中最为突出的问题在于高校能否作为行政诉讼被告。除此之外,在研究其他诸如行业协会等公共组织能否作为行政诉讼被告时也备受关注。因此,如果说在司法解释还处于艰难调研起草、各方争议依然较大的情况下,把高校信息公开行政诉讼救济制度作为一个突破口,破解长期困扰学界和实务界的高校行政诉讼难题大有裨益。同时,也可以此推动解决其他组织作为行政诉讼被告问题。
  二、高校信息公开与不公开的司法判定
  高校信息公开行政诉讼作为政府信息公开行政诉讼的一种类型,在受案范围、当事人主体资格、举证责任、审理、裁判等方面与政府信息公开行政诉讼的总体要求是一致的,对于这些问题,实践中也有比较多的分析论证,因此需要以新的视角分析高校信息公开行政诉讼的审查难点及其司法应对。
  高校信息公开与不公开的关系处理是《办法》首先需要解决的问题。应当说,在《公开条例》和《办法》中并没有明确采用“以公开为原则以不公开为例外”的信息公开制度模式。《办法》第1条开宗明义规定:“为了保障公民、法人和其他组织依法获取高等学校信息,促进高等学校依法治校,根据高等教育法和政府信息公开条例的有关规定,制定本办法。”这里“依法获取高等学校信息”就是对高校信息依法公开的原则规定。《办法》第二章规定了12项信息是高等学校应当主动公开的,内容涵盖了学校基建、发展规划、学生招生考试、学位评定、就业资助等诸多高校管理环节。同时,《办法》在第三、四章用了17条的篇幅,明确将公开信息的义务主体落实到了校长(学校)办公室,并要求公开办公室及人员的联络信息,责任到人;将公开渠道由传统的纸质媒介扩大到电子媒介;将信息公开的期限、申请公开人提交的证件、缴费等细节明确说明,使高校信息公开有迹可循,可操作性较强。从上述规定看,高校信息公开也延续了《公开条例》确定的依法公开信息的要求。
  为了确保高校信息依法公开,这里需要明确高校信息公开所依之“法”。这里的“法”,既包括上位法,比如《高等教育法》、《保守国家秘密法》、《公开条例》等上位法,也应该包括《办法》。并且,《办法》属于规章,其在效力上要低于《公开条例》等上位法。《办法》的规定应当与上位法规定相一致,否则一旦出现冲突,就应当适用上位法。从高校发展角度看,不可否认,高校信息公开范围呈现出逐步扩大的趋势。同时,也应看到,高校信息公开不是完全公开,也不是无条件无原则公开。高校信息公开程度必须与我国国情和现有阶段相适应,高校信息公开并不是一个孤立的制度,它以社会、经济、法律、社会公众等因素的发展为基础,并与社会、经济、法律、社会公众等因素息息相关。[2]高校信息公开与不公开是同一个事物的两个侧面,这两个侧面构成矛盾的对立和统一,其中公开是主要的矛盾,起主导作用,不公开起制约和平衡作用。高校信息公开的公共利益必须和不公开的公共利益相互平衡,各种利益相互平衡是社会生活的重要基础。[3]因此,对于高校信息公开与不公开的平衡,主要体现在《公开条例》、《办法》等法律规范中,公开与不公开都应有明确的法律依据。在行政诉讼中,法院根据这些规定进行审查。
  从《办法》第7条“应当主动公开”的规定看,把发布这些信息规定为高校的法定义务,第8条还对高校应当明确其他需要主动公开的信息内容与公开范围作出规定。《办法》第10条对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息作出规定。由于《公开条例》、《办法》从立法上尚未确立以公开为原则、以不公开为例外的信息公开范围,而是采用法定的列举式的公开原则为基础建立起来的。从《办法》规定看,属于不予公开的高校信息的范围标准有三:一是基于保护国家利益和公共利益需要而不予公开。主要包括高校公开信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定和学校安全稳定,不得损害国家利益、公共利益,不得涉及国家秘密。凡属于国家秘密或者公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定和学校安全稳定的高校信息,不得公开。二是基于保护私人利益需要而不予公开。主要包括高校公开的信息不得涉及商业秘密和个人隐私。对于涉及私人利益的高校信息,一般情况下不予公开,但是经权利人同意或者高校认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的高校信息,可以予以公开。三是基于法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息。应当说,对于不予公开的信息应有明确的法律依据,这个标准以法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息来排除信息公开,显然超出了《公开条例》不予公开的信息范围。由于《公开条例》和《办法》对高校信息不予公开的规定过于原则和抽象,特别是《办法》还以学校规定的不予公开的其他信息作为不予公开的标准,这就容易导致实践中高校以公共利益限制为由对高校信息不予公开,成为高校隐瞒或者遗漏重大高校信息的借口,是高校信息公开的一个制度性缺陷和不足。
  人民法院在审理高校信息公开行政诉讼案件中,在认定公开与不公开时,首先应该审查《办法》是否与上位法相一致,如果认为《办法》与上位法不一致甚至相冲突,就可以不参照《办法》审理案件。对于《办法》规定的和学校规定的不予公开的其他信息的条款,是否具有上位法依据值得研究。高校信息公开活动应该依据上位法来确定不予公开信息范围,高校的自由裁量权仅限于在上位法所规定的国家秘密、商业秘密、个人隐私等不公开信息的范围内确定特定信息是否可以不公开,而无权自行确定某些信息是否不公开。在行政诉讼过程中,当事人要求公开的信息如果不是上位法所规定的国家秘密、商业秘密、个人隐私等不予公开信息的范围,而属于高校自行规定的不予公开的信息范围,如果该规定超出了上位法所规定的不予公开范围的规定,人民法院只能适用《公开条例》的规定。很可能因为缺乏上位法依据难以获得诉讼支持。同时,高校对于申请人提出的属于不予公开的信息范围的申请,作出不予公开信息时应当承担举证责任并说明理由。在司法实践中,有没有说明理由往往会成为判定不予公开行为合法性的关键环节。如果该信息涉及国家秘密,应符合《保守国家秘密法》及其实施办法的要求。对于主要内容需要公众广泛知晓或参与,但其中部分内容涉及国家秘密的高校信息,能够作区分处理的,高校应当向申请人提供可以公开的信息内容。因此,实践中对于可以区分处理或者适当分割,公开其他相关高校息并不会损害相关利益的,高校就不应选择拒绝公开整个文件。如果申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,高校应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。但是,如果教育行政主管部门或者高校认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并将决定公开的高校信息内容和理由书面通知第三方。
  三、高校信息主动公开与依申请公开的司法判定
  《公开条例》、《办法》规定了高校信息主动公开和依申请公开两种公开方式,确立了主动公开为主、依申请公开为辅的信息公开制度模式。因此,对于不属于主动公开方式获取的高校信息,公众可以采用依申请公开方式获取信息。主动公开方式能够满足不特定多数人的一般信息需求,受众面广,公开成本相对较低,公开效率相对较高,容易在高校与公众之间形成良性互动局面。依申请公开方式能够满足个体的特殊信息需求,公开成本相对较高,公开效率相对较低,并且申请人还要符合一定条件和要求。对于可以公开的高校环境信息,能够主动公开的尽量采用主动公开方式予以公开,防止高校以依申请公开的方式代替应当主动公开的方式。《办法》第9条规定:“除高等学校已公开的信息外,公民、法人和其他组织还可以根据自身学习、科研、工作等特殊需要,以书面形式(包括数据电文形式)向学校申请获取相关信息。”由于高校在收集、制作或者获取信息上具有优势,由高校主动公开信息符合客观实际,能够在最短的时间内使尽可能多的公众知晓,有利于降低公开成本,满足公众的一般信息需求,同时高校通过主动公开信息将高校的办学活动和提供社会公共服务过程置于公众的监督和批评之下,有利于深化高校校务公开、促进高校依法治校、提高高校管理水平、提高教育工作透明度、广泛接受群众监督、加强高校党风廉政建设。
  在司法实践中,围绕高校信息主动公开还是依申请公开,主要有以下方面问题需要从司法上予以认定和解决:
  一是关于申请人原告资格的认定。《办法》第9条规定:“除高等学校已公开的信息外,公民、法人和其他组织还可以根据自身学习、科研、工作等特殊需要,以书面形式(包括数据电文形式)向学校申请获取相关信息。”据此,申请人申请公开的高校信息被限定在“自身学习、科研、工作等特殊需要”范围之内。《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》第(14)项:“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供。”从上述规定看,作为行政机关或者高等学校面对依申请公开信息时,可以原则要求申请人获取信息应当是基于自身学习、科研、工作等特殊需要,但是由于“三需要”没有统一的界定标准,实践中难以操作,如果仅以“三需要”作为限制申请人申请资格的一个条件,不符合《公开条例》的立法精神和目的,不利于公众知情权的保障。且随着《公开条例》的实施,很多行政机关不再以“三需要”作为公众获取信息的一个前提条件。在司法实践中,对于“三需要”是否会影响到申请人的原告主体资格存有争议。一种意见认为,高校认为申请人的信息公开申请不符合“三需要”要求不予公开信息的,申请人不服向人民法院起诉的,申请人不具有原告主体资格,人民法院应当不予受理或者裁定驳回起诉。另一种意见认为,“三需要”是人民法院实体审理的问题,高校认为申请人的信息公开申请不符合“三需要”要求不予公开信息的,申请人与高校的不予公开信息行为之间存在法律上的利害关系,申请人具有原告主体资格。人民法院在案件实体审理中,可以要求原告对特殊需要事由作出说明。如果原告不能作出合理说明,人民法院可以判决驳回原告的诉讼请求。应当说,这里第二种意见更符合政府信息公开发展要求。
  二是关于主动公开信息申请前置的认定。最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第3条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务,直接向人民法院提起诉讼的,应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的,可以向人民法院提起诉讼。”因此,对于属于高校主动公开范围的信息,公民、法人或者其他组织认为高校应当主动公开而未主动公开,直接向人民法院提起诉讼的,应当告知其先向高校提出申请,对高校答复不服的,再向人民法院提起诉讼。这种规定将申请前置作为申请人获得诉权的前提条件,申请人未经申请直接向人民法院提起诉讼的,人民法院应当不予受理或者裁定驳回起诉。这事实上将高校主动公开信息通过申请人的申请转化为依申请公开,这样高校信息主动公开所表现出来的对世权则由于申请人的申请转变为对人权。实践中,可能遇到的问题是,如果高校信息属于主动公开与依申请公开界限不清时,是否还需要申请前置。换言之,对于主动公开和依申请公开界限不清时,申请人直接向人民法院起诉的是否具有诉权。事实上,此类问题不是一个程序问题,而是应当由人民法院经过开庭审理后作出判断的实体问题。因此,当主动公开与依申请公开界限不清时,申请人向人民法院起诉的,法院应当受理并依法作出裁判。
  三是关于依申请公开内部信息与过程性信息的认定。在理解内部信息和过程性信息时,需要首先明确这两个概念的基本内涵和外延,这也是进一步判断内部信息和过程性信息应否公开的前提和基础。简言之,内部信息是高校在日常工作中制作或者获取的的内部管理信息。高校内部管理行为与履行职责行为是否存在一致或者交叉,如果是一致的,自然内部信息应该属于政府信息;如果存在交叉,那么交叉部分的内部信息应该属于政府信息。实践中,从广义上说,高校履行职责的行为既包括内部行为,也包括外部行为。内部行为是高校在内部组织管理过程中所作的只对组织内部产生法律效力的行为。内部行为的适用对象限于内部相对人,对外部相对人不具有法律效力。内部管理行为是高校为了顺利有效地履行其社会职能而对其内部各系统和关系进行的有意识的计划、组织、指挥、协调和控制的活动过程,有组织管理、人事管理、财务管理和物质设施管理等等不同的层次和职能的分工。内部行为与内部管理行为含义上基本上一致。从狭义上说,高校履行职责的行为主要是指高校外部行为,而高校的内部管理行为则不属于高校履行职责的行为。基于这些分析,可以认为高校内部管理信息不属于政府信息。实践中,高校在日常工作中制作或者获取的内部管理信息,主要包括本校内部管理信息,比如工作部署、考核奖励、工资福利等;高校之间的联络信息,比如工作联系与沟通、交流与指导等。过程性信息是高校正在讨论、研究或者审查过程中的信息。这里也需要明确过程性信息是否属于政府信息。其中,关键在于需要明确高校正在讨论、研究或者审查过程是否属于高校履行职责过程。应当说,讨论、研究或者审查行为属于高校履行职责的具体环节和表现形式,高校讨论、研究、审查行为均属于高校履行职责的行为。因此,过程性信息应该属于政府信息。当然,实践中也可能出现内部信息与过程性信息出现交叉的情形。比如,高校在内部管理过程中正在讨论、研究或者审查中的信息。一般而言,这种信息不属于政府信息。过程性信息反映了高校正在讨论、研究或者审查过程,这些过程相较最终形成的行为是未成熟的,尚处于形成过程之中。过程性信息恰好反映了高校行为从开始、发展到完成的形成过程。高校在日常工作制作或者获取的处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,比如调查报告、统计分析、处理意见等。作为高校内部信息不公开的依据在于内部信息是高校处理内部管理事务,不对外产生法律效力。这类信息量大,公开成本高。过程性信息不公开的理由在于过程性信息尚不不成熟、不确定,一旦公开可能影响充分发表意见,影响社会稳定。因此,对于申请人申请公开的高校信息,如果属于高校内部信息或者过程性信息,可以不予提供。但内部信息和过程性信息也不是一概排除司法审查的,内部信息和过程性信息一旦符合高校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息特征,涉及公民、法人或者其他组织的切身利益,需要社会公众广泛知晓或者参与的,此时内部信息和过程性信息应该公开。对于过程性信息中的事实信息应当公开;当过程结束后,过程性信息应该公开;事实信息与意见信息混合时,可以区别公开。
  四、高校信息公开与学术自由的司法平衡
  高校属于事业法人,其功能是组织教育、教学的场所,按照有关法律、法规的规定,高校在教育行政主管部门的领导和监督下组织和进行教育、教学工作。然而,在现实生活中,高校在教育活动中实际上处于一种特殊主体的位置,高校在教育活动中受教育行政主管部门的领导和监督,处于被管理者的地位,但与此同时,由于受教育活动广泛性的影响,在法律、法规授权的情况下,高校有时需要履行一些行政管理的职能,如对教师、学生的管理,颁发学业、学位证书等,此时,高校因授权而又处在管理者的地位。因此,既要最大限度地尊重高校的办学自主权、学生管理权,又要加强对高校的监督和管理。高校作为一个组织系统,高校教育活动应当在法治环境下运行,不能游离于法治之外。为了保障高校办学自主权,高校在教学管理活动中行使处分权,如违纪处分、学籍管理、勒令退学、开除学籍、拒绝颁发学历证书和学位证书等,同时在学术管理活动中行使学术权力,如对学生考试成绩的评定、学位论文专业水准评定、导师资格的授予和教师职称评定等。高校基于学术自由所享有的学术性自治权力,国家原则上不能介入,这是由学术自由的自由权性质和学术的专业性判断特征决定的;高校基于对学术自由的功能性保障所需要的行政性自治权力,虽然也属于高等学校的自治权力,但与直接基于学术自由的学术权力相比,国家可以在较为广泛的范围内介入。高校所享有的自治权力意味着高校在获得法律授权之后,对其内部成员来说已经具有了合法的管理权力,高校成员具有服从的义务。与高校的自治权力相比,师生员工和社会公众的权利则相对比较薄弱,甚至是不对称的。高校信息公开恰好促使高校与师生员工和社会公众之间的关系从不平衡走向平衡。
  人民法院在审理高校信息公开行政诉讼案件时,应当注意平衡信息公开与学术自主的关系。美国在审理涉及高校案件的两百年历史中,发展出了“学术遵从”原则,并据此对大学的学术自治提供持续性的倾斜保护。学术遵从原则是美国法院在审判涉及高校案件时尊重大学的专业性与自治性,尽可能地遵从高校在学术研究、人事管理、学生录取、教学与纪律管理等内部管理事项方面作出的决议,尽可能地避免干涉大学事务,法院的这一克制态度被学者归纳为“司法的学术遵从”或“学术问题上的司法克制”原则。[4]在高校信息公开中必然涉及不同利益之间的冲突与矛盾,涉及利益的限制与平衡问题。对于高校信息公开的限制,既有基于保护公共利益需要进行的限制,主要包括高校公开信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定和学校安全稳定,不得涉及国家秘密;也有基于保护私人利益需要进行的限制,主要包括高校不得公开涉及商业秘密、个人隐私的信息。因此,高校信息公开是一个多元利益主体之间博弈的过程,是利益在不同主体间一次次重新分配以达到某种平衡的过程。[5]人民法院在审理高校信息公开案件过程中必须在维护国家根本利益的前提下,对各种利益作出取舍和协调。认识现实生活中存在的各种社会利益,仅仅是人民法院审理高校信息公开案件的第一个环节,人民法院还必须依法对各种利益进行取舍和协调。由于我国现行法律规定相对比较抽象和原则,导致信息权利边界呈现出模糊性和交叉性,容易成为高校隐瞒或者遗漏重大信息的借口,导致在权益保护的利益平衡过程中给高校信息公开造成很多不确定性。随着经济社会发展,高校信息公开也会面临着一些新情况新问题。比如,作为高校学生要求查阅试卷,这涉及到高校在公开信息过程中需要处理好特定学生的知情权和其他学生的隐私权关系。再比如,高校收费的项目、依据、标准,财务、资产与财务管理制度,学校经费来源、年度经费预算决算方案,财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况,仪器设备、图书、药品等物资设备采购和重大基建工程的招投标等信息公开,这些信息公开直接关系到高校的经费保障和健康持续发展。因此,在高校信息公开过程中必然存在不同利益的矛盾乃至冲突,需要公平合理地分配各种社会利益。人民法院审理高校信息公开案件的利益平衡机制必须适应社会利益多样化的新情况,既要平衡和协调公共利益与私人利益之间的关系,又要认真考虑和平衡不同范围的公共利益,并且还要最大程度地尊重学术自由,从而在充分平衡各种利益的基础上,最大程度契合高校信息公开要求。



注释:
[1]尹晓敏:“我国高校信息公开法律制度研究—基于教育部新颁<高等学校信息公开办法>的分析”,载《现代教育科学》2011年第3期。
[2]杨小军:“论政府信息公开范围”,载《天津行政学院学报》2011年第2期。
[3]王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第975页。
[4]刘金晶:“法庭上的‘自主高校’—论美国司法中的‘学术遵从’原则”,载《环球法律评论》2011年第6期。
[5]刘萍、陈雅芝:“政府环境信息公开和保密的利益限制与平衡”,载《理论导刊》2011年第8期。



出处:《行政法学研究》2013年第2期